江苏省徐州市贾汪区政府“公众全程监督政务”不可持续的原因：地方政府创新中的“制度化迷信”
贾汪区位于徐州市，历史上因煤成矿，因矿建城，全区人口50万，是江苏省最大的城区。贾汪区实施“公众全程监督政务”制度创新，主要是应对该区发展和稳定方面的问题。2001年7月22日，该区发生了煤矿爆炸事故，小煤矿全部关闭后，全区各类社会矛盾日益显现。为减少和化解矛盾，提高政府掌控全局的能力，促使干部既对上负责，又对下负责，必须有一套新的机制来约束、规范政府及部门的行为，缩短政府与民众的距离，提高政府公信度和掌控全局的能力，实现“让老百姓有说话的地方，让老百姓说话管用”，共同促进经济和社会发展。经过调研酝酿，2004年5月，贾汪区政府开始实施“公众全程监督政务”制度，全力打造以民为本的“阳光政府”。
“公众全程监督政务”制度的主要内容包括民意咨询、民代参政、民众质询、民调评价四个方面。所谓民意咨询，就是政府在重要决策出台之前，要倾听群众和有关专家意见、建议，召开民意咨询会，充分咨询民意，广泛调研论证。所谓民代听政，就是政府定什么事，让老百姓全过程参与。在政府决策过程中，邀请人大代表、政协委员、随机抽取的利益关系群体代表和有关专家列席政府常务会议、区长办公会议等决策会议，旁听决策过程，参与政府决策。凡是涉及广大群众关心的热点、难点问题的重大决策议题，通过广播、电视、报纸、政府网站等媒体报道会议过程和结果。相关决策文本、政府文件通过报纸、政府网站、政务公开栏等形式向社会发布。所谓民众质询，就是群众对各级政府及其工作部门工作不满意，要求有关负责人当面回答为什么没做好，以后该“怎么做”，从而促使决策不断完善，工作不断改进，执行更加有力。所谓民调评价，就是让老百姓来投票，评判政府部门的工作。对政府某项决策的落实情况，群众意见比较集中，不满意率在50%以上的应依照政策和法律及时整改，并要追究有关责任人责任。
这项制度创新，在一定程度上改变了政治生态，形成了政府与公众平等协商与合作的基本格局，促进了社会和谐。“公众全程监督政务”变官员对上负责为对下负责，“听政于民、监督于民、尽责于民”，在制度上保证了干部与群众共同“当家理政”，成为社会矛盾的“减压阀”和“缓冲器”。这项制度创新拓宽了民众的政治参与渠道，完善了对干部的评价体系，从而取得了良好的效果。到2005年上半年，全区机关部门简化办事程序、缩短办事时限的有1500多项，提前办结率从“革命”前的56%提高到S6%。群众对机关作风的满意度大幅提高，有96.3%的人表示没有遇到机关工作人员推诿刁难、吃拿卡要等现象。群众信访量大幅下降，2005年上半年与2004年同期相比，党内信访和社会信访分别减少3S%和32%。
贾汪区“公众全程监督政务”的制度创新，是在危机的意识下，有创新思维的地方主要领导干部，运用民主手段打造透明政府、责任政府、服务型政府的一次尝试，说明了对民主执政来说，公民参与的极端重要性。它可以说是我国地方政府化解矛盾、消除腐败、遏制官僚主义的一剂良药，也是我国政治民主发展的方向。
一般认为，要想使地方政府创新有可持续性和可推广性，必须使这种创新制度化。笔者认为，这种观点有“泛制度化”的嫌疑，尤其在我国目前这样的政治、经济环境，这种观点似乎把制度神化了。
确实，制度化是各种社会集团实现自身利益诉求的正常和理想的规范化渠道。在转型时期，人们大多认为推进制度的不断演变，是实现社会和体制转型的必然选择。但令人遗憾的是，制度的执行却相差很远。显然，如果我们不能找到使制度真正起作用的关键环节的缺陷，并加以改进，那么这种“一条腿长，一条腿短”的局面，就将在实际工作中，既阻碍地方政府作用的转型，又难以实现民主执政、依法执政和科学执政。
那么，在什么条件下制度才能真正起作用呢？这显然与制度所约束的社会各方的力量对比有密切的关系。在这里，实际上起作用的是这样一条规律：监督的边际效用等于制度效用的临界点。这里的监督，是指制度所约束的社会各利益集团之间的相互关系，实现这种监督必须完全建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。因此，如果社会利益集团关系中出现不平衡，即出现某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。无论权力强大的一方是地方政府，利益团体，还是普通民众，概莫能外。同时，社会各利益集团在博弈中，相互监督的边际效用正是制度发挥作用的临界点，也就是说，超出了这一边界，不仅监督的效益呈下降趋势，而且制度也不会被遵守，并开始失去其作用。(https://www.daowen.com)
我国的制度变迁，就是在这种平衡、平衡的打破、又建立起新的平衡的循环往复的螺旋式上升运动中逐步实现的。而我国目前在建立服务型政府、公共财政、信息公开、民主决策、制度创新及其可持续发展等很多方面面临的制度瓶颈，恰恰就是在实现社会各利益集团博弈、力量平衡和监督方面，存在着缺陷。
我们都希望地方政府的创新能够制度化，以保证创新的持续和推广。但是，如果执行制度的人变了，再好的制度也是一纸空文。因为，任何制度创新都离不开现有的条件。那么，现在我国的制度创新的环境有什么特点呢？它是一种自下而上的基层政府为主的创新，主要表现为是对各种危机的处理；乡镇以上党委政府的管理体制仍旧是传统的；干部包括基层干部从思想到行为都深受旧体制浸润；在很多时候潜规则的作用要大于正式规则；民间的力量十分虚弱。在这样的条件下，仅仅靠制度显然不够，还要靠执行制度的人。也就是说，制度和人两者缺一不可。本来，我们说制度重要，是指它可以不依人的变换而改变。但是在目前的中国，由于处于政治体制改革的初期阶段，仅仅有创新意识的干部是远远不够的，因为如果没有能够把创新坚持下去的干部，即使这个创新制度化了，仍旧会名存实亡。
贾汪区“公众全程监督政务”创新就是一个这样的例子。该区“公众全程监督政务”的制度创新始于2004年5月，但早在2007年底，当笔者跟踪曾经获得第三届中国地方政府创新奖提名奖的创新项目时就发现，随着2006年主持创新的主要领导调任睢宁县，这项制度创新在贾汪区已经名存实亡。
贾汪区的制度创新肇始于一次对危机的处理。“公众全程监督政务”产生后，民众好评如潮，但也给贾汪区的干部带来了沉重的压力。为了保证这项制度创新能够长期执行下去，不因领导人的变换发生改变，贾汪区党委政府制定了多达30种制度。但实际上自从这项制度创新的提出和主要实践者原贾汪区区长王天琦调走后，这项制度创新在贾汪区日渐式微。最明显的例子就是，王天琦在任时1年多时间进行过4次民众质询会议，自从他调走后的2年多时间里，这样的会议再也没有召开过。最近，笔者多次打开了贾汪区党委政府的网站，但是在“公众全程监督政务”一栏，已经找不到任何内容了。在看过贾汪区政府当初制定出的那么多，那么详细、具体的规定后，笔者真的很难想象这个创新在贾汪区就这样“人走政息”了！
其实，当初在这项改革正轰轰烈烈进行时，人们就有这个担心。2005年12月20日在一次座谈会上，王天琦就表示：“如果人走政息了，那就不是好制度。如果我们都走了，新上任的官员不想做都不行，这就达到目的了。”在2005年5月21日的另一次座谈会上，普通群众作为受益人也有这种担心。贾汪中学老师朱德平就担心“主要领导一换，是否就变了？如果群众反映意见能尽快到达领导那里，并得到解决，这长期坚持下去就好了”。广场社区的居民孙吉风也认为“要是王区长走了，可能就欠缺一些了。但是，也有群众认为如果别的领导不这样做，他们要提意见。紫庄镇75岁的小学退休教师庞丙正认为要坚持两条：“第一，要有来自上面政府的支持，形成法律；第二，我们这些代表的义务就是要让他们落实，我们作代表的要承担起这个责任。”
但是，实际的情况可能要比上面所反映出来的更复杂。因为，从表面上看，贾汪区似乎还有这个制度，但是，实际上已经没有人去执行了。这反映出中国地方政府创新的一个困境，人在制度在，人走制度亡。贾汪区在实施“公众全程监督政务”时确实改变了当地的政治生态，但是这些改变还远不足以使这个制度继续生存下去，特别是它的创始人和主要推动者离开后。因为后继者不执行这个制度，普通民众并没有什么有效的手段可以去监督、制约他们。在这场博弈中，单个的民众和地方政府相比，永远是弱者。因此，要使一项创新有可持续性，就不仅需要制度，还需要能够认真执行制度的干部；要给予民众能够监督和制约干部的渠道和手段，让普通民众组织起来可以与地方政府平等对话。当然，这些内容已经超出了一个地方政府的管理范围，涉及范围更加广阔的政治和管理体制改革的领域。