为什么浙江省温岭市的制度创新可以做到可持续发展
2010年1月17日北京大学博雅国际会议中心，正在举行“第五届中国地方政府创新奖”选拔暨颁奖大会。全国35S个地方政府申报的创新项目，经过初选委员会和专家委员会的两轮筛选，只有30个项目进入最后的答辩和选拔程序，温岭市新河镇的“参与式公共预算”名列其中。这不仅是30个入围项目中唯一一个由乡镇政府申报的制度创新，而且内容涉及我国地方政府运作中最敏感的核心地带：财政和公共预算的制定、审查与监督。其实，这并不是温岭市第一次获得中国地方政府创新奖。早在2004年温岭市就以“民主恳谈”的制度创新获得了第二届中国地方政府创新奖的“优胜奖”。从那时至今，笔者曾先后5次到温岭市考察那里的制度创新。使我感兴趣的，并不是那里出现了制度创新，而是那里的制度创新从1999年开始，至今仍在继续，并且不断向广度和深度发展。较之我国其他许多地方政府创新项目的昙花一现，温岭市的这一现象不禁使人眼前一亮。目前，地方政府制度创新的可持续发展，是我国体制改革的重点和难点之一。温岭市是如何做到这一点的，个中缘由，值得我们期待。
温岭市地处浙江省沿海，是我国经济发达地区。那里民营经济的发展甚至早于温州市。目前也是我国民营经济最发达的地区之一。例如，笔者访问过的温岭市新河镇的南鉴村，就是远近闻名的帽业专业村。那里常住人口只有2015人，却有规模以上的帽业企业10多家，联户企业12家，个体企业270家，吸引的外来务工人员超过了本地人口的2倍。南鉴村生产的帽子品种齐全，价廉物美，70%销往东欧、中东等60多个国家。2009年该村帽业总产值已达近10个亿，人均收入近2万元，交税700多万。经济发达自然人们的权利意识就觉醒得早，所以当1999年6月温岭市按照上级部署，开展“加强和改进农村思想政治工作”活动时，就顺应市场经济和当地农民的要求，改变了过去形式主义的自上而下的照本宣科，放低身段，实行了当地党委政府与群众之间的对话。就这样，“民主恳谈”制度成为沟通地方党委政府和普通民众之间联系和信息传递的新型载体。很显然，这种适应市场经济体制的制度创新，深受当地农民和基层干部的欢迎，也取得了不错的实际效果。2001年初，温岭市委将民主恳谈深化为一种新型的基层民主形式，并在以后的3年里将这一制度创新固定化为一种地方党委政府组织、引导广大群众依法有序参与公共事务的新机制。
正像自然界中有良种的蜕化现象，所以必须不断对良种进行提纯一样，在社会领域，任何制度创新如果在以后的执行中，没有在广度和深度方面有新的拓展，也必然会遇到危机。民主恳谈在2005年正是遇到了这样的问题。2005年，是民主恳谈产生以来的第五年，多年的实践虽然证明了这种制度创新有一定的生命力，但也遇到了继续发展深化的制度瓶颈。我国的经济体制改革的一个鲜明特点是增量改革。也就是说，在现有的存量之外，先在改革阻力较小的增量上做文章，将增量做大做强。然后用增量来激活存量。所以我们看到，在经济体制改革方面，率先取得突破的是民营经济、中外合资经济。然后才一步步进入到对国有企业的改造和国内各种要素市场的建立，最终确立建立社会主义的市场经济体系。同样，我国在社会政治领域的改革和创新，也要遵循这一规律。民主恳谈最先是作为原有管理体制外的一种制度创新产生出来的。它弥补了原有管理体制的一个非常重大的缺陷：民众有序参与公共管理事务路径的缺乏。但是，这种在很大程度上与地方党委政府就某些关系民生的问题来征求群众意见或者召开听证会相类似的做法，虽然成为了体制外的一种制度，但也暴露出了一些问题。
首先，这种听取民众意见的做法，与现有的人大制度如何协调。我国法律规定了人民通过自己的代表来参政议政，表达自己的诉求。现在，在人大之外，又出现了一种新的民众反映诉求的渠道：民主恳谈。很显然，这两者在很多地方是重叠的。尽管过去地方人大在发挥自己监督政府的作用方面建树很少，常常被人们讥讽为“举手代表”和“吃饭代表”，民众通过人大来参与公共管理的渠道也基本堵塞，但也正因为如此，激活人大的作用，充分利用现有体制中未被开发的空间，不仅可以降低改革的成本，减少改革的阻力，而且可以直接推动原有体制的改革向前发展。过去有学者提出要充分利用原有体制留下的政治遗产进行制度创新，正是这个意思。
其次，民主恳谈是地方党委政府就某些民生问题听取群众意见的一种方式。这就决定了它是不定期举行的。而且恳谈的内容也多种多样，几乎可以涵盖基层政权所面临的所有问题。但是，发起恳谈的是地方党委政府，更确切地说，是地方党委政府的领导人。这样一来，就对这些领导人的素质提出了很高的要求。也就是说，这些人要有放弃自己权力的魄力和自己主动接受民众监督的自觉性。这样一种高标准和高要求，显然在一定程度上高估了现实中广大基层干部的思想水平。民主恳谈发展的事实也证明，在没有直接选举的条件下，并不是所有干部都自觉地愿意放弃自己独断专行的权力的，也绝不是所有的基层干部都愿意接受来自民众的监督。所以在民主恳谈的推广过程中，阻力也越来越大，最后有了难以为继的危机。
最后，基层所面临的民生问题面广复杂，所涉及的利益相关者也各有不同，而且，各种问题的层次也不一样。如何寻找出一种大家都普遍关心、又是基层公共管理的核心问题，能把体制内的人大制度和体制外的民主恳谈有机结合起来的融合点，作为制度创新的新的增长点，也是2005年以来一直困扰着继续推进民主恳谈发展的难题。
所幸的是，在学者的指导下，温岭市把这个融合点锁定在“参与式的公共预算”上。预算是任何一个地方政府运作的实质，是实现党委政府执政目标的载体。当我们说一个政府实现了善治时，也主要是指这个政府合理地使用了财政资源，实现了预算的目标。而且预算本身在历史上就是民主政治发展的结果，是民众用以限制政府权力的工具和民众参与公共事务管理的主要渠道。美国在19世纪末和20世纪头20年里所经历的“进步时代”，在确立法制基础上的市场经济的过程中，其中最重大的成果之一，就是实现了“预算民主”，建立起上至联邦下至地方的公共预算体制，从而为后来罗斯福新政的推行，使美国成为世界超级大国奠定了坚实的制度基础。在我国，各级人大的主要作用之一，也是审议和批准政府的预算，监督预算的执行。可以说，政府预算与每一个民众的生产和生活密切相关，是大家都非常关心的问题，把民主恳谈制度创新的发展和深化定位在这一点上，是真正抓住了问题的关键，找到了一个能够把党委政府，民众参与，人大机制和民主恳谈制度创新有机结合起来的融合点。后来的实践也充分证明，“参与式公共预算”不仅在新河镇实现了破冰和发展，而且温岭市的交通、水利、建设规划、科技和计生等5个政府部委也在200S年开始实行参与式的部门预算。2009年9月23日温岭市召开了“民主恳谈制度创新十周年纪念大会”，与会的来自全国各地的专家学者、政府官员和村干部，以及新闻媒体齐集一堂，共同总结10年来温岭市制度创新、实现可持续发展的经验，探讨今后发展的思路，在这项制度创新的发展历史上写下了浓墨重彩的一笔。
那么，温岭市是在什么条件下才实现了制度创新的可持续发展呢？以笔者的调查和观察来看，主要有以下几个方面。
首先，市委市政府主要领导的支持非常重要。在温岭市10年的制度创新和不断深化的过程中，市委和市政府的主要领导基本上采取的态度是支持的。2001年至2005年任温岭市委书记的王金生同志，不仅坚决支持民主恳谈的制度创新，而且经常督促市委宣传部的有关同志定期下乡镇去调查研究，他自己则亲自听取汇报，一起研究巩固提高的方法。王金生同志的继任者陈伟义同志对新河镇参与式公共预算的制度创新也给予了较大的支持。温岭市人大及财经委员会在人大常委会主任张学明同志的领导下，对这种制度创新始终给予积极的支持和指导。具体指导温岭市制度创新的温岭市委宣传部的历任部长，也对这项制度创新倾注了自己的心血，给予积极的支持。可以说，这项制度创新在温岭市委市政府一级的领导那里，没有遇到过明确的反对，至多是在支持力度上有些差别，这就为温岭市的制度创新和可持续发展创造了良好的外部条件。(https://www.daowen.com)
其次，在温岭有像陈奕敏这样一些不计个人得失，把全部心血倾注到改革创新事业上的基层干部。陈奕敏是温岭市委宣传部理论科的一名普通干部。从1999年开始，他就参与到民主恳谈的制度创新活动中，并逐渐在这种创新中起到了中坚和骨干的作用。10年寒暑，他一直默默无闻地积极工作在自己平凡的岗位上，长期担任温岭市委宣传部理论科下属一个叫作“民主恳谈办公室”的主任。如果从行政级别上来说，这个办公室主任连副科级也算不上，但是陈奕敏在这个岗位上一干就是10多年。10年来，所有与陈奕敏同样资历的同事都被提拔了，只有他还在这样一个低于副科级的岗位上。很多来温岭市采访制度创新的媒体记者都很想知道，这么多年来是什么力量在支撑着陈奕敏执着地为温岭市的制度创新忘我地工作。对此，陈奕敏同志的回答很简单，就是想为家乡人民多做一些事情，想让家乡人民生活得更好一些，他自己别无所图。
再次，一批专家学者对温岭市制度创新的持续关注和指导，大量新闻媒体的采访和跟踪报道，以及上级领导对这项创新的关注，不断给创新的可持续发展注入了新的动力。温岭市的制度创新从一开始就十分注重征求专家学者的意见，注重通过新闻媒体的宣传报道来创造一个良好的改革氛围。如果计算一下来过温岭市的全国各地的专家学者，那是要以百位数来计的，而且很多是我国一流的专家教授。其实，从我自己前后5次到温岭市考察的经历来看，我认为那么多的学者愿意到温岭市去，首先是因为温岭市的创新实践值得去关注，值得去考察总结，因为那里的创新涉及到了我国地方政府治理中的核心问题：参与式的公共预算的审查监督和参与式的公共财政运作。那里的制度创新预示着我国地方政府管理改革的方向，和我国民主政治发展的突破口。学者到那里去不仅可以贡献自己的指导意见，对当地干部进行培训，也可以从温岭市的创新实践中学到有益的知识和验证自己在理论上得出的结论。这是一个双向的交流过程。
学者们也确实在温岭市改革创新的关键时刻，给予了关键性的指导。例如，世界与中国研究所所长李凡教授就是突出的代表。李凡教授有丰富的国内外地方政府创新的理论和实践经验，2005年正是他强烈建议温岭市的民主恳谈应该向参与式公共预算方向发展，并与当地干部共同完成了这次转变。又例如，2007年初，当新河镇因为镇党委主要领导人事变动出现参与式预算改革在当年有可能推迟或者停止的时候，又是长期关注温岭市参与式预算改革创新的专家学者们，联合温岭市人大、市委宣传部一起促使新河镇坚持了下去。
善用媒体对于保护好地方干部的创新积极性是很重要的。温岭市的创新从一开始，就注重媒体的作用。这种注重并不是一味地要求媒体说好话，而是请媒体客观地报道。其实，在众多报道温岭市改革创新的媒体中，也有一些指出了温岭市创新的不足和弱点，温岭市一样予以欢迎。特别是温岭市请来了一些在我国以相对独立为特点的媒体朋友，如《南风窗》等，他们的报道虽然犀利一些，但也反映了温岭市改革者宽阔的胸怀和虚怀若谷的思想境界。
温岭市新河镇的参与式公共预算改革的彻底性，也引起了全国人大有关专门委员会领导的注意，并通过台州市来了解新河镇改革的情况。全国人大、浙江省有关部门、台州市委市政府的关心，也给予了基层干部很大的鼓励。至少在他们看来，坚持下去是正确的，是会有回报的。
第四，任何地方干部对于新事物、新观念，都有一个接受和适应的过程。我相信，只要不是腐败分子，任何地方干部都会在实践中体会到，创新不论对于干部还是民众来说，都是双赢。民主政治作为一种分配社会政治资源的机制，对于我国基层干部来说，还十分陌生。让权予民，会产生什么风险？面对面与民众对话，会不会出现失控？长期习惯于为民做主，一下子变成了让人民做主，自己的权力变小了，干事情要瞻前顾后了，这事情还会好办吗？一系列问题都会影响到地方政府官员接受改革创新的心态和坚持改革创新的信心。正是这些担心，成为了我国改革创新和可持续发展的观念障碍。我感到，要解决这个问题，光靠说教是不行的，还得靠实践。我清楚地记得2006年新河镇刚开始搞参与式公共预算改革时，当时的镇长心里很紧张，因为这对于他来说是第一次。上台做预算说明，回答人大代表和普通民众的问题，他也非常紧张。但是几次活动下来，他开始放心了，感到这样做对他的工作是有好处的，预算的执行也能得到了民众的理解。预算透明了，政府的困难群众了解了，也便于今后加以解决。2007年初新河镇党委主要领导人事调整后之所以出现了当年参与式预算改革有可能推迟或者停止的趋向，也是新任领导对这项改革心里没有底，有畏难情绪的结果。后来在温岭市人大、市委宣传部和许多专家学者的鼓励和督促下，新任领导通过实践也体会到这项改革对于提高基层干部执政能力的好处，所以坚持下去又有了动力，直到今年获得了地方政府创新奖。
第五，要合理利用地方干部的政绩观念，更好地为创新和可持续发展服务。不可否认，就是在温岭市，许多干部搞改革创新是抱有创造政绩的思想观念的。我认为，有政绩观念并不是一件坏事，它至少说明基层干部想做事情，希望有所作为。但是，要想把这种政绩观念与改革创新和可持续发展有机结合起来，就需要引导和合理利用这种观念。所以，温岭市宣传部“民主恳谈办公室”在选择乡镇进行改革创新试点时，会针对不同的乡镇领导的思想特点，有针对性地进行说服和解释工作，以争取他们的理解和支持。任何创新都是有风险的，如果一开始你就把风险想得过于强大，就会缩手缩脚，打退堂鼓。在这种情况下，采用适当方式来解释改革的风险，用先做后说、先干后报告等方式来规避风险，也是他们曾经使用过的方法，并取得了不错的效果。
最后，要尽可能地将改革创新的成果应用于更多的领域，形成大势，让更多的民众分享改革创新的福利，这是保持改革创新可持续发展的有效方法之一。温岭市的民主恳谈制度创新产生后，被应用到了各个不同的方面。在这10年里，有些方面的应用没有坚持下去，但有些方面的应用就一直坚持到今天，而且越来越有生命力。比较一下，两者的最大差别在于，这种应用是不是给民众带来了实实在在的福利。在这方面，温岭市新河镇总工会和新河镇长屿羊毛衫行业工会的实践很说明问题。
虽然温岭市在过去的10年里取得了改革创新和可持续发展的可喜成绩，但是展望未来，他们仍任重道远。原因很简单，目前，我国地方政府创新大环境仍不如人意，各级干部的思想观念转变仍远未到位，急功近利的政绩观念仍然十分强烈，真心实意埋头苦干的改革者仍未得到合理的重用，地方政府创新的制度仍困难重重，等等。这说明，温岭市要想真正实现改革创新的可持续发展，仍面临着严峻的挑战。记得我国改革开放初期，每当改革出现困难、产生争论时，就会有人怀疑中国会不会又回到计划经济体制去。40年过去了，现在当我国再遇到类似的困难和争论时，已经不会有人相信中国会回到计划经济体制了，因为我们已经有了市场经济的“路径依赖”，已经被锁定在市场经济的轨道上了。现在我国社会政治领域里的地方政府创新正处于我国改革开放的初期阶段，距离实现创新的可持续发展还有相当差距。在这个阶段，也是改革创新最容易夭折，最容易回到旧体制的时期。同时，这也是改革创新层出不穷、越来越突破原有体制框架的时期。温岭市10年改革创新和可持续发展的实践，已经在某种程度上打破了原来浅尝辄止的轮回，我们有理由期待他们今后创造出新的辉煌。