官民博弈：城镇土地征用折射出我国制度变迁轨迹
在我国城市化过程中，何如在城镇土地征用中，既保护好农民的权利，又适应城市化的发展，一直是我们追求的双赢目标。其中，制度化一般被公认为解决问题的主要手段。但笔者在调查中发现，这些制度要真正起作用，却是官民博弈的结果。这种博弈既显示了农民在博弈中不断成长的过程，也反映了我国制度变迁的规律。
一般认为，制度化是各种社会集团实现自身利益诉求的正常和理想的规范化渠道。这种制度包括各种法律、规章、政府政策等以明确形式确定下来的，并通过一定法定程序被立法和权力机构批准，并向社会公布的正式制度。在中国目前的转型时期，人们大多认为推进制度的不断演变，对于中国实现社会和体制转型非常重要。同时，我们也在社会实践中发现，尽管自我国改革开放以来正式的制度已经有了巨大的发展，但是令人遗憾的是，制度的执行却相差很远。而且这种差距还有扩大的趋势。显然，如果我们不能找到使制度真正起作用的关键环节的缺陷，并在实际工作中加以改进，那么这种“一条腿长，一条腿短”的局面，就仍将长期存在，并在实际上对我国成为现代民主、文明的社会主义国家，增加阻力，甚至可能造成转型的失败。
那么，在什么条件下制度才能真正起作用呢？这显然与制度所约束的社会各方的力量对比有密切的关系。在这里，实际上存在着这样一种现象：监督的边际效用等于制度效用的临界点。这里的监督，是指制度所约束的社会各利益集团之间的相互关系，实现这种监督必须完全建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。因此，如果社会利益集团关系中出现不平衡，即出现某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。这时，无论权力强大的一方是地方政府，利益团体，还是普通民众，都概莫能外。同时，社会各利益集团在博弈中，相互监督的边际效益正是制度发挥作用的临界点，也就是说，超出了这一边界，不仅监督的效益呈下降趋势，而且制度也不会被遵守，并开始失去其作用。
我国的制度变迁，就是在这种平衡、平衡的打破、又建立起新的平衡的循环往复的螺旋式上升运动中，逐步实现的。而我国目前在建立服务型政府、公共财政、信息公开、制度创新及其可持续发展等很多方面面临的制度瓶颈，恰恰就是在实现社会各利益集团博弈、力量平衡和监督方面，存在着缺陷。
笔者近期在对浙江省温州市、安徽省淮北市、重庆市忠县和开县、内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区关于城镇土地征用的调查证明了这一点。目前，我国的城市化进程十分迅速，由此带来的城镇土地征用方面的矛盾和问题也成为了社会关注的热点。因此，在这个问题上反映出来的制度化矛盾与问题，有鲜明的典型意义和方法论上的指导作用。对这个问题的剖析有助于对我国制度变迁轨迹的理解和认识。在调查中，浙江省温州市在土地征用和城市化方面走在了前列。[6]目前温州市已经基本完成了城市化的过程。一个明显的迹象是，在温州市目前已经没有可供征用的土地了。要想获得土地，现在只有一条路：填海造地。
温州市在土地征用上大致可以分为三个阶段。[7]第一阶段从20世纪S0年代中期到90年代后期。由于市场经济处于起步阶段，用地没有指标控制，用地政策比较宽松，地方政府在征地上所拥有的权力几乎是无限的，农民基本上处于被地方政府任意摆布的地位。对农民的安置主要是安排工作，户口迁为城市居民。第二阶段从90年代末到2005年。由于1999年新的《土地管理法》出台，房地产业开始启动，建设用地开始趋于紧张，安置用地指标的价值开始显现，农民维护自身权利的意识逐渐增强，与政府开始就土地征用补偿进行博弈，并且开始迫使地方政府和企业在利益方面对农民的要求进行价外补偿。这个阶段的土地补偿形式主要是货币补偿为主。第三阶段从2005年至今。随着温州市土地价格的飞速飙升，以及国家对土地管理的日益严格，农民与地方政府之间在土地问题上的博弈，开始进入了一个力量相对平衡的时期，即地方政府在土地征用方面不仅要面对中央政府的督查，而且要面对强大民间力量的对抗。过去地方政府常用的强力措施在这时已经大为削弱，农民、企业和地方政府此时都希望能够在现有法律政策的基础上，进行协商，用法律和政策来约束对方，实现三方的共赢。(https://www.daowen.com)
在调查中，当地官员也承认，当地方政府在征地问题上拥有几乎无限的权力时，他们是没有动力去遵守有关的法律法规以及政策规定的。[8]最初对农民的补偿主要就是安排工作和将户口从农村迁往城市，以及对失去劳动能力农民的部分货币补偿。当1994年以来补偿措施失去作用后，货币补偿就成为了主要的形式。也就是从这时开始，1999年到2004年，温州市各级地方政府就拖欠农民的征地款10亿元，占整个征地补偿款的1/S。对农民土地的剥夺还以多种形式存在：2004年温州市有开发区47个，实际批准的只有21个，26个未批准的开发区中还有15个未备案。1999年至2003年，批准征用土地27万亩，实际征用数字是它的3倍，包括1/3的道路建设、1/3农户违章建设、1/3的开发区建设用地。地方政府违规通过低价收购储备农民的集体土地，用以在以后高价出售。如2005年乐清北白象镇贷款1亿元，收储农民土地5000余亩，计划建设园区；洞头县在出台片区综合价之前，大肆收购储备农民集体土地，面积达该县前5年报经征用土地的3倍，并强迫农民领取“征地款”；另一个县也用建设经济开发区的名义，收储和预征农民集体土地2655.S亩，而支付的“征地补偿费”仅为规定金额的50%-70%。此种对农民土地权益的强势剥夺，大多是地方政府与当地村干部联手实施的，这也引发了不少村干部的腐败行为，激起了广大农民的反抗，甚至引起了社会的动荡。
显然，农民并不会对此种剥夺熟视无睹和长期忍受下去。他们也在采取各种手段来维护自己的利益。价外补偿就是其中的一种。当农民对土地征用补偿感到不满时，他们通常的做法是通过阻拦施工，来获得价外补偿。例如，1999-2003年瑞安市征地补偿标准为每亩3.7万元，但安阳街道征地实际补偿款到村最少要每亩5.7万元，其中2万元为土地填方费用。实际上，被征地农民收到填土方的款项后，并不会去填土方，最终还是要用地单位去填土方。但是如果不交这笔钱，用地单位就别想进场施工。瑞安市1999-2003年5年间征地补偿标准总额为99065万元，实际到村委会账户的征地款达192240万元，额外补偿达93175万元，实际补偿水平超过补偿标准金额的94%。这种现象在温州市非常普遍，而且到后来逐渐演变为农民和村委会对开发商和地方政府的敲诈勒索。由此，地方政府和开发商也需要用法律法规和政策来约束农民和村委会的非法要求。[9]
为了协调农民、开发商和地方政府在土地征用补偿方面的矛盾，除了需要各方都能够按照法律法规和政策来办事之外，温州也创造了一些各方面都能够接受的创新制度。其中，用位置较好的城镇宅基地置换农民的承包地就是其中之一。这是一种存量土地的调整方法，农民把自己的承包地让出来，以换取在城镇里面积小很多的宅基地，多出来的土地就成为了地方政府和开发商的可使用土地。用这种办法，农民可以获得价值很高、面积较小的宅基地，并可以在城市经商、居住，开发商和地方政府得到的则是多出来的承包地。
显然，在城市化和市场经济较之其他地区率先发展的温州市，其在农民土地征用补偿方面的经验教训，对于我国中西部地区是有借鉴意义的。笔者在重庆市忠县调查时，就发现当地在如何处理农民、开发商和地方政府关于土地征用的问题上，有了与温州市有些类似的制度创新。[10]这种被称为“地票”的制度创新的含义是：地方政府通过政策鼓励和支持农民建设“巴渝新居”，将分散的农民住房相对集中起来，新建房按照“巴渝新居”的图纸进行施工，这就将节省出一部分宅基地的土地，这些节省出来的土地集中起来后，可以拿到重庆市的“土地交易所”挂牌交易，土地交易收益在扣除了成本后，每亩地当地镇政府可以得到5.4万元。2009年笔者调查的忠县三汇镇就通过这种土地整理，得到400亩地，准备在2010年拿去进行交易。农民建“巴渝新居”则可以得到政府的各种建房补助，包括：每人5000元；每户3000元；砖混结构住房每平方米补助150元；砖木结构每平方米补助S0元；土木结构每平方米补助50元。积极搬迁建房还在以上基础上再奖励5%。当地政府通过这种做法来实现农民、开发商和地方政府在土地征用和补偿方面的三赢。
在保护农民利益方面，笔者在安徽省淮北市[11]和内蒙古自治区巴彦淖尔市[12]看到的农民土地征用补偿情况，都比20个世纪90年代和21世纪前七八年好了许多。失地农民普遍得到了养老保险，征地补偿金也有了大幅度的提高，尽管还有不少不如人意的地方，但是，有关利益集团都开始学习在法制轨道上，依法来解决彼此的利益分配关系。这显示出，经过40多年的市场经济发展，民众的力量开始慢慢取得了与地方政府谈判的地位，力量开始向均势方向发展，这是值得我们期待的。