我国村民自治面临转型挑战：从选举走向治理
肇始于20世纪S0年代中期的村民自治，经过30余年的发展，现在终于走到了转型升级的十字路口。人们原来寄予厚望的由民主选举所应激发出的参与决策、管理、监督的动力，实际上在我国农村并未真正形成。相反，三年一次的村民委员会选举，反倒越来越形式化了。这不仅表现出村民委员会直接选举的监督功能大幅弱化，而且控制选举的成本也在降低。村民更多地表现出对村民委员会直接选举的无所谓。希望通过民主选举来强化村民的参与，加强对村干部的监督，基本成了一句空话。种种事实说明，村民自治制度面临着严峻的挑战。如果我们面对这种挑战不能做出制度创新，那么，作为我国基本政治制度重要内容的村民自治制度，将会名存实亡。其直接影响着我国社会转型的进程和质量，不可小觑。
那么，是什么因素造成了村民委员会选举越来越形式化呢？
首先，我国村民委员会事实上是一个议行合一的体制，本身没有分权制约机制。虽然《村民委员会组织法》也有关于村民大会和村民代表大会的规定，但是这种规定在现实中很难得到落实，执行起来也颇为困难。现实中，村民委员会和村党支部（俗称“两委会”）在选举后，基本扮演着决策者和执行者的作用。上级对村干部的补贴也基本是对两委干部的。议行合一使得对村干部的监督基本处于空白状态，无奈之下才有“村财乡管”等相应的来自上级指导部门的财务监督，而这样做恰恰又是违反《村民委员会组织法》的。对村干部监督的弱化，则从反面强化了村民对村级选举没有多大作用的意识，使村级选举在很多时候流于形式。
其次，农村社会发育程度低，行政村资源少，没有能力提供公共服务，农民参与成本较高。我国农村社会发展极不平衡，东部地区由于经济发达，农民的权利意识较强，参与监督的要求高，对村干部的制约力度也相对较高。但是广大中西部地区农村社会发育程度低下，尤其是这些地方的中青年劳动力大都已经外出务工，农民中参与和监督的主力一年中少在当地，对村级事务的关切度大幅降低。我国行政村集体资源少，基本没有能力为农民提供公共服务，农户的原子化现象十分普遍，这就使得农民参与公共事务的成本相对较高。社会发展程度低的直接结果，是农民关心自己家庭收入比关心村级事务的程度要高出许多。由于农民感觉不到村级事务与自己的关切度，也就不会有积极性去参与。
最后，选举和治理发展不均衡，因为后者所要求的实现条件，远比前者复杂和高级。如果仅仅从成本和能力来看，选举较之治理，不仅成本低，而且对选民自身能力的要求也低。这就可以解释为什么在我国农村可以较为迅速地推广村级直选，而要实现善治和良政却要困难得多的原因。世界上其他国家的实践也证明，实行选举的难度要大幅度小于治理的难度，所以我们可以看到很多社会发展水平较低的国家，尽管也实行了全国性直接选举，但其治理水平和管理国家的能力仍十分落后。要实现善治和良政，不仅要求社会发育水平、民众的组织程度、相应的制度创新和供给、人们尤其是官员的思想意识等要与选举达到的水平相适应，而且人们期望的直接选举向上发展，也只有在善治取得较大进展的基础上，才能倒逼选举向更上一级推进。
我们通常所说的村民自治的四个民主，是一个有机的整体。我们不可能指望其中任何一个能够单独突进，或者说，在决策、管理、监督还处于较低水平的条件下，指望选举可以单独从村级向上进展到乡镇级、县市级是不现实的。相反，如果村民自治长期在决策、管理和监督方面落后于选举，就会逐步使选举也流于形式，失去其动员村民参与村务管理和培养村民民主意识的意义。这是一种可怕的后果，也与我国自20世纪S0年代中期开始实行村民自治的初衷相悖，更与我国将来要实现的政治民主化的愿景渐行渐远。
那么，如何扭转这种趋势，在村务治理方面取得实质性进步呢？我们或可以通过梳理我国农村改革的历程来看清这一点。
经过40多年的改革开放，我国农村的社会矛盾也经历了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的过程。过去计划经济条件下的平均主义大锅饭矛盾，经过农村家庭联产承包责任制予以了破解；沉重的农村税费负担支撑起的农村公共服务，在停止征收农业税、政府加大对农村的投入之后也予以了化解；在新一轮城市化的浪潮中，以农村土地为核心的农民财产权问题已经成为目前我国农村矛盾的焦点。
如果说，家庭联产承包责任制，是农民为自己争取平等合理的劳动收益权，摆脱沉重的农村税费负担，是农民为自己争取平等的公共服务享有权的话，那么，农民对自己承包土地使用权利的保护，在更大意义上是对自己财产权利的维护，也是在更基础的意义上，主张自己的权利。这种从劳动收益权，到公共服务享有权，又到财产权的发展，显示出我国农民权利意识的觉醒，也在很大程度上反映了我国农村改革深入发展所面临的新挑战和新问题。(https://www.daowen.com)
显然，这些矛盾依旧是发生在农村的，但仔细观察，矛盾所导致的结果已经悄然发生了变化。这种变化最明显的表现，就是基于财产权基础上的农民自组织水平的提高和与此相伴的农民参与意识的加强。
事实上，近十几年来，我国在农村加强了社区建设，建立和完善了农村养老保险制度、新农合医疗保险制度、承包土地确权和农民住房确权、基础教育保障制度、农村道路村村通、电视电话村村通、基础电网改造、种粮补贴和购买大型农机具补贴等惠农政策，这些制度改变或可归属于农村社会建设的内容，也是朝着正确的方向前进。但是在笔者看来，仅这些内容还是远远不够的。要使我国农村在决策、管理、监督为主要内容的村务治理方面有进展，还需要注重以下几点。
首先，需要将农民组织起来，与村级组织和乡镇政权形成平等对话和良性互动关系。改革开放40多年来，中国社会的结构分化大体定型：以政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统；以企业主为代表、以企业组织为基础的市场系统；以公民为代表、以社会组织或民间组织为基础的公民社会系统。组织化，或者高度的组织化，是政治国家的基本特征。社会的经济组织，比如企业，也是高度组织化的。非如此，则不能适应市场经济的千变万化。经过40多年的改革开放实践，我们终于开始懂得，中国需要一个健全、组织化程度较高、相对独立的公民社会，来与政治国家和经济社会相对接。这是社会实现善治和良政的必由之路。但是，小农经济是我国农业的传统，也是我国农民的特点。一盘散沙的农村和农民是没有办法与高度组织化的政府平等对话的，更何谈对干部和政府的监督。要将农民组织起来，这种社会组织则以多种形式存在。笔者近年在我国多地农村进行调查，就看到了这种发展趋势。比如，现在农村有多种形式的经济合作组织，如土地合作社、土地合作银行、各种专业性质的合作组织（蘑菇种植合作社、蔬菜大棚种植合作社）等，也有自然村的社会管理组织，如农民议会、农民议事会、庄务委员会、组务委员会等。我国农村社会组织的发展还处于起步阶段，农村社会组织的培育和发展任重道远。对此，要加以总结和鼓励，使其在成熟阶段不仅可以承接政府部分的职能，而且能通过与政府的平等对话，真正实现对政府的监督和良性互动。
其次，需要培养农村活动积极分子、社区政治家和枢纽型社会组织。农村治理水平的提高，需要农村社会组织的发育和发展，要做到这一点，培养热心公共事务的农村活动积极分子和“农村社区政治家”必不可少。我们都知道，任何事业的发展壮大，都离不开相关人才的作用。农民参与决策、管理和监督，都需要有人组织，有人牵头，有人代表。这种人才很多情况下不是天生的，而是通过后天培养出来的。让这些农村活动积极分子和“社区政治家”成为农村社区内社会组织的带头人和农民利益的代表，由他们代表民间力量与村委会和基层政府合作，来实现善治。同时，通过地方人大和政协组织，将“社区政治家”纳入制度化的轨道，对乡镇党委政府的工作进行监督，可以提高我国农村的决策效率，更好地发挥人民当家做主的作用，同时也可以降低农民参政的成本。正如农村经济的发展需要龙头企业一样，农村的社会建设，也要有枢纽型的社会组织来带动。这种社会组织不仅可以为农村社会发展提供人才和管理经验，也可以孵化和带动相关社会组织的发育和发展，以在更大程度上提高农村的社会发育程度。事实也是这样。笔者2013年S月25日在江苏省南京市六合区金牛湖街道红光社区官塘赫村就看到，当地村民的自治组织“庄务委员会”在带头人赫相森的带领下，不仅组建了土地股份合作社、创办了股份制的赫家庄农家乐，而且牵头在金牛湖街道创办了农民资金专业合作社，为当地农业发展提供金融服务，成为当地名副其实的枢纽型社会组织和专业经济合作组织。
再次，需要充分发掘和利用我国农村传统的组织资源。我国农村社会建设的一大短板，是组织资源的贫乏。但是目前农村通过合并村庄，一个行政村的管理半径已大为扩大。笔者在江苏省南京市郊区的农村看到，已经大量出现了5000人到S000人的行政村，一个行政村下面就有20-50个不等的自然村。笔者曾经调查过的安徽省霍山县磨子潭镇胡家河村有3000人口，分布在方圆50平方千米的30多个自然村里，而两委干部只有5人。大量农民面对的是5-7人的村委会和村党支部的干部，这些干部许多对于为农民服务，既力不从心，又缺乏动力。这样，在行政村与农民之间，就出现了自然村层面上的组织断层。弥补这个断层，现有的组织资源中并没有现成的答案。
而且，我国农村组织程度较低的短板，随着各级政府的职能转变、强化公共服务功能后而变得凸现和迫切起来。因为任何公共服务的实行，都是一个双向交流、双向选择和互相监督的过程，而不单单是政府一方的施予。高度组织化的政府公共服务去对接一个一盘散沙的农村，去对接一个个单个农民，不仅成本高昂，而且效果很差，还会因为缺乏监督产生大量的腐败现象。
事实上，我国农村本来就不缺乏组织资源，比如，传统的家族、宗族、乡贤、能人等，只是在计划经济年代里，这些组织资源，都被冠以封建主义的残余而被排斥或消灭了。那时候，普遍的看法是党组织只要建立在基层，就可以会同共青团、民兵、妇联、贫协等把农民组织起来。这在计划经济年代或许有效。但是在实行联产承包责任制和市场经济后，这种组织体系就瓦解了。今天要进行农村社会建设，利用好农村传统的组织资源，能起到事半功倍的效果。笔者在南京市六合区金牛山街道红光社区赵坝自然村调查时，就发现该自然村2007年成立的社会组织“农民议会”，就是充分利用当地传统的乡贤、宗族组织资源的一次成功尝试，它解决了自然村条件下的村民自我决策、管理和监督的问题。
最后，需要善于总结和推广我国农村基层的制度创新经验。例如，笔者从2006年起一直关注重庆市开县麻柳乡在地方治理制度创新和实现创新可持续发展方面的表现，曾4次到该乡对他们首创的“八步工作法”制度创新进行跟踪调查研究。笔者发现“八步工作法”作为后选举治理和实现善治的主要手段，从2003年创立以来，已经极大地改变了麻柳乡当地的政治生态。虽然从那时至今，麻柳乡党委书记已经五易其人，干部队伍变动也不小，但是这项以“决策通过全民公决”和“干部管事不管钱”为特征的制度创新，深得麻柳人民的欢迎，不仅成为村级组织决策的必经程序和管理、监督的主要手段，而且麻柳乡干部在处理其他事务时也已经习惯于按照“八步工作法”去做，其精神已经深入到乡党委政府的日常决策、管理和监督工作中。尽管目前“八步工作法”在推广和复制方面仍旧步履维艰，但这项制度创新在其发源地的勃勃生机，再次向我们昭示着它代表着我国农村善治的方向，也说明我国政府在总结和推广村务管理和农村善治的先进经验方面，还有很大的提升空间。
总之，在选举和治理的关系上，要实现善治和良政，选举可以作为我国农村基层民主政治建设的突破口。因为相比较治理，其实现的条件和起点较低，也较容易实现突破。但是要想巩固选举的成果，并把选举向上推进，就需要提高农村治理的水平，使治理所体现出来的决策、管理、监督达到与选举相适应的程度，用治理水平的提高来倒逼选举向更高层级发展。否则，治理水平长期徘徊不前，则会造成选举很容易被控制，使选举沦为形式，丧失其作为民主政治建设起点的作用，成为伪民主的装饰。这样看来，治理是达到善治和良政的关键，它也是目前我国农村村民自治和民主政治发展的转折点。所有关注我国农村发展建设的官员、学者、基层干部和农村积极分子，都要充分认识到这一点。