平昌县乡镇党委班子的“公推直选”不可持续的原因：创新的动力变为了政绩的盲动
20世纪90年代以来，四川省大规模地开展了党内民主的改革试验。其中，四川省巴中市平昌县在试行乡镇党委领导班子“公推直选”的党内民主方面，独树一帜。2001年该县开始在灵山乡试行乡镇党委领导班子的“公推直选”，到2005年底，这种试验已经在该县的9个乡镇推广，并在2006年1月以“乡镇党委领导班子的公推直选”党内民主改革创新，获得了“第三届中国地方政府创新奖”，使平昌县从默默无闻的一个山区县，走到了全国党内民主改革的前列。
但令人费解的是，自从2006年平昌县获得了中国地方政府创新奖之后，这项改革在当地反而逐渐进入了自然消亡的状态。当年主持和推行这项改革的领导已于200S年4月被迫远走他乡。当年积极参与这项改革的其他干部，也换的换，走的走，留下的也大都被边缘化了。现在这项改革在当地似乎成了“禁区”，当地干部谈之色变，避之唯恐不及。这是否意味着平昌县的“乡镇党委领导班子公推直选”的党内民主创新已经出局？
笔者认为，要使一项地方政府创新获得可持续发展，需要解决两个根本问题：一是改革创新的动力问题；另一个是改革创新的手段问题。正是在这两个根本性问题上，平昌县的党内民主创新，遇到了制度瓶颈。
据了解，平昌县2001年开始在灵山乡推行乡党委领导班子“公推直选”的党内民主改革的直接原因，来自当地农村的干群矛盾突出、干群对立情绪严重的危机。由于当时还要征收农业税费，农民负担很重。在平昌县这样的国家级贫困县，由于农民没有太多机会通过创办新的商业活动来增加收入，因此他们对地方政府试图从自己身上吸取资源的行为十分敏感。据了解，在平昌县所在的巴中市，那里的干部们强烈地抱怨乡镇政府和村集体的巨额负债。“由于村和乡镇政府从不偿还债务，政府已经失去了威信，村民们认为乡镇政府是骗子。债权人天天来催债，乡镇和村干部焦头烂额，他们已经数月不发工资了，在讨债人的频频登门下也无法专心工作，很多干部辞职并搬到其他地区生活。”[2]为了回应这种严重的财政危机引发的问题，平昌县乡镇党委领导班子的“公推直选”被地方官员当作了缓解干群紧张关系的工具。“公推直选”也确实在动员民众对地方政府的支持上起到了一定作用。当地干部在理论上是这样介绍他们的创新实践：我们党实行的是党管干部的原则，但是党管干部，不是那一级组织部门来管干部，而是市委县委代表全体党员来管干部，组织意图不是指向某一个人，而且指向某一个群体。所以在乡镇党委领导班子的“公推直选”中，没有组织意图，只有党员意志。党政官员有这样的认识并且付诸实践，这是我国政治发展的新现象。
但是，在中央农村政策进行了重大调整之后，推动平昌县干部将这项改革继续进行下去的动力，就更多地来自于政绩的冲动。这种改革动力的变化，也反映在改革的阻力方面。过去由于农民负担重，干群关系紧张，农村工作开展不了，反对改革的声音就相对较小。当改革的环境发生变化，改革的动力转变为干部的政绩之后，不同的看法就出现了。
现在，干部提拔的重要标准是看他们在促进经济发展与社会稳定方面的政绩。平昌县作为经济欠发达地区，很少有机会通过进行大规模的投资来取得经济发展的政绩。例如，200S年拥有102万人口的平昌县财政收入只有S000多万元，而该县当年的财政支出高达11亿多元。巨大的缺口全部来自中央和四川省的转移支付。因此，用选举中获得的政治合法性来弥补经济发展不足而欠缺的合法性，通过一些政治改革来显示其政绩，对他们的职业生涯才有比较好的发展。(https://www.daowen.com)
这样看来，在我国，半竞争性选举的引入和发展是地方党政官员出于理性的个人利益计算而发生的。掌握干部任免权的党政干部，希望通过改革得到晋升，以获得更多的权力。他们因此愿意实施乡镇半竞争性选举，并承受改革所造成的个人权力的暂时的或部分的丧失。改革也可能会降低改革推动者的个人权力。然而，如果他们通过引入乡镇半竞争性选举改善了政治和社会稳定状况，从而获得了晋升机会，那么他们最终将获益。
显然，这样的政绩观念在农村干群矛盾下降，农业税费取消，农村利益格局重新调整后面临着新的挑战。这主要体现在两个方面。一是平昌县一些干部开始抱怨该县主要领导为了自己进步，而不顾其他人的利益。二是一旦这种政绩观占据主导地位，改革的推动者就很有可能超越现实条件，推行更为激进的措施。也就是人们常说的“太理想化”。不论哪个方面，这样的政绩观都会最终导致改革脱离正常的轨道，进入高风险领域。例如，平昌县曾经在2002至2003年将原有的61个乡镇，撤并为27个，力度之大前所未有。但撤并带来的诸多问题，也一直困扰着当时的县最高领导层。果然，在维持了数年之后，该县又不得不从27个乡镇恢复到43个。
从平昌县推行乡镇党委领导班子“公推直选”的手段来看，平昌县改革的曲折，其实早在它推行之初就蕴含着了。在平昌县的党内民主改革中，民主和专制这对应该水火不容的权力使用方式和平地共存着。而且出现了这样一种悖论现象：我们往往必须用高度集中的一把手权力来自上而下地强力推行基层的民主。用专制的手段来推行民主，其最大的弱点就是不自觉地排斥了民众的主动参与，从而使改革的动力发生了转变。因为这时改革在很大程度上，已经成了“一把手”的政绩工程，它的最大动力，来自高度集中的权力，来自一把手，成为了一种“自上而下”的改革。这在改革还没有变为广大基层干部群众的广泛要求时，当权力仍旧集中在一个或者少数几个人手里时，最容易发生的就是“人走政息”的悲剧，这在经济欠发达的地区人们的权利意识相对落后的情况下更是如此。
在平昌县这个案例中，曾经戏剧性地因为对哪个领导主导的党内民主改革处于更高水平产生意见分歧，从而发生了权力的较量，这也最终导致了原平昌县主要领导的黯然离去。这或许是平昌县党内民主改革遭遇挫折的偶然因素。这种以个人之间的关系出现的悲剧，但反映的是我们整个体制上的问题。由于平昌县改革是在权力高度集中条件下“自上而下”推行的，那么，一个来自其上级的更高的集中权力，要想利用其改革当中的某些失误和抱怨，扭转和停止这种改革，也没有多大的困难。
所以，平昌县改革现在的结果，个人之间的关系只是偶然因素，从根本上说是现行体制的瓶颈造成的。这正是我们这种体制改革下的一个悖论，一方面改革需要具有创新精神和动力、手中又握有权力的领导者来推动，另一方面，完全依赖权力高度集中的领导者的推动，又有可能使改革走入死胡同，人走茶凉，人走政息。由此看来，平昌县改革之殇带给我们的，是基层的改革创新对现有体制的挑战，以及突破这种制度瓶颈的路径。