制度是由人来执行的

1S0多年前，法国著名学者托克维尔也在《论美国的民主》一书中指出了美国民主制度真正的基础就在它的市政会议制度。我们看美国的市镇时也有个感受，就是大学、大企业总部等经常是在小镇上。

目前，美国地方政府的主要组织形式有两种：一种是市政会议制度，另一种是议会制。市政会议制度产生于17世纪上半叶，目前主要有两种形式：开放式的市政会议制度；代表制的市政会议制度。前者意味着当地所有居民都有权参加决策；后者是通过居民选出代表来参加决策。议会制则是通过划分的选区选出议员来代表选区的选民参与决策。这样，我们可以看出，开放式市政会议制度、代表制市政会议制度、议会制度，是沿着一条参与决策的人数越来越少的路线走下去的，相反则是代表的选民人数越来越多。

之所以会出现这种变化，主要是因为地方政府辖区的人口越来越多，需要处理的事务也越来越复杂，居民对决策的效率的要求也越来越高的缘故。

以笔者深入考察过的马萨诸塞州西部大学城艾莫斯特为例。它从1759年建镇直到1930年的170多年里，由于人口少，经济规模小，一直沿用“开放的市政会议”的管理模式。到1930年末，该镇的人口达到了6000人，年预算为57.4万美元，所以在193S年，他们将“开放的市政会议”（OPen Town Meeting），改为“代表制的市政会议”（RePresentative Town Meeting）。

到1950年代中期，艾莫斯特常住人口达到了S000人，麻省州立大学的注册学生也达到了4000人，1955年预算达到了120万美元，适应这种变化，该镇聘任了一个专职的镇经理，他像职业经理那样负责镇政府的日常工作和镇财政的日常运作。2002年，艾莫斯特的人口已有35000人，2003年财政预算已达5600多万美元。当地政府和选民就酝酿将“代表制的市政会议”变更为效率更高的“议会制”（City Council）。为此，艾莫斯特镇从2003年开始到2016年的13年里，对这一改革先后进行了四次全民公决，前三次都功亏一篑，最后在2016年11月的投票中通过了改制议案，该议案还要经过2年的进一步研究和筹备，“议会制”才能够最后在该镇实现。(https://www.daowen.com)

尽管美国有基层的民主制度，但是不能说美国基层就没有问题了。比如腐败，决策拖拉，议而不决，官僚主义等。但是实事求是地说，美国地方治理过程中的腐败是极少的，也就是说，美国基层的民主制度把腐败压缩到了很低的程度。美国两位学者布鲁斯·布鲁诺·德·梅斯奎塔、阿拉斯泰尔·史密斯在《独裁者手册》（The Dictator's Handbook：Why Bad Behavior is Almost Always Good Politics）一书中就写到过一个案例，讲的是美国一个市镇上少数官员如何通过操纵选举来为自己谋取私利的行为。类似《独裁者手册》一书中描述的案例说明，制度是由人来执行的，如果人为的控制了有关决策过程，是会出现书中所描述的现象的。

例如我曾经居住过的马萨诸塞州艾莫斯特镇Brook小区，2006年4月份经过激烈的竞争，选举产生了全新的业主委员会，也就是说，上一届业主委员会全部落选，上任的全是新人。对这一批新人，小区居民寄予了很大的期望，3年过去了，到2009年底审计发现，业委会主任和一个管钱的委员，没有经过业主同意，自己给自己每年免除了数个月的物业费。得知这个消息后，业主们愤怒了，这是腐败和暗箱操作，很快在换届选举中，这两个业委会委员被换掉了。其中一人还搬了家，没有脸再住在这里。

这样的案例虽然是极少数，但还是存在的，说明美国基层腐败少，并不是美国人品有多么高尚，而是基层的民主监督很严，搞腐败的人不仅容易被查出来，而且要付出极高的代价。

再比如，就我了解，美国地方政府官员的薪金是要完全公开的，每年地方政府的财政预算案里都有地方政府官员的薪金收入表，每个居民都可以通过网络查到相关信息。地方法律（Bylaw）修改的讨论过程也是公开的，地方电视台、报纸和记者会替当地居民全程关注这个过程，每个地方政府辖区里都有热心公共事务的居民，他们被居民称作“邻里政治家”，这些人积极参与地方政府的各种活动，参加与地方政府各个部门相对应的“理事会”和“咨询委员会”，由居民志愿者组成的“理事会”和“咨询委员会”，他们既能监督政府的运作，也为政府决策提供参考意见。