我国社会组织发育、发展的路径选择——广东省中山市的实践
改革开放40多年来，中国社会的结构分化大体定型：以政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统；以企业主为代表、以企业组织为基础的市场系统；以公民为代表，以社会组织或民间组织为基础的市民社会[1]系统。组织化，或者高度的组织化，是政治国家的基本特征。在我国这样一个单一制国家体制下，就更是如此。与此相对应，社会的经济组织，比如企业，也是高度组织化的。非如此，则不能适应市场经济的千变万化。经过40多年的改革开放实践，我们终于开始懂得，中国需要一个健全、组织化程度较高、相对独立的市民社会，来与政治国家和经济社会相对接。这是社会实现善治和良政的必由之路。改革开放后，政治国家与经济社会首先分化，突破口是政企分开。从20世纪90年代开始，出现了民间组织和民办非企业单位，一个相对独立的市民社会开始产生，国家与社会开始适度分离。很显然，现代社会的稳定和发展，要求政府、企业和社会各司其职，相互配合，不越位、不错位、不缺位。
事实上，从计划经济向市场经济转型的国家，可以继承的制度遗产和组织资源，大都集中在政治国家和经济社会中。公民社会建设则从一开始就面临着严峻的挑战。利益格局多元化所导致的社会原子化现象，总是在两个极端跳来跳去：或者是各自为政的一盘散沙，是与政治国家和经济组织完全隔离的独立王国。当我们在不断强调政治国家和经济社会的有限责任时，我国公民社会能否承担起自己应负的有限责任，仍是个问题。这个问题的实质是，我国社会组织发展面临着路径选择。亦即是，我们寻找到了一条适合中国社会组织发展的路径了吗？
对此，广东省中山市进行了积极的探索。启动这个探索的既是上级的命题作文，也是中山市经济社会发展的现实需要。为了落实广东省委“关于把工青妇等群团组织打造成为枢纽型社会组织”的工作要求，2012年，中山市团委获得了“广东省共青团枢纽型社会组织综合改革试验区”的授权。为此，中山市团委在2012年7月拿出了《广东省共青团枢纽型社会组织综合改革试验区（中山）建设总体方案（2012-2015）》，开始在中山市进行社会组织发育和发展的探索。2012年6月25日，中山市沙溪镇发生了一起因一名15岁外地少年与一名13岁本地少年之间的个体冲突而引发的群体性事件。该事件造成外地少年亲戚和同乡300余人的聚集，并出现有人向龙山村委会和沙溪镇政府投掷石块等物品。此群体性事件虽经中山市委、市政府与沙溪镇委、镇政府及时与群众代表对话得以解决，但也反映出中山市政府对本地居民与外地居民的群众工作力度不够，行业协会与其他社会组织发育滞后等问题。
自从我国改革进入深水区，我们就必须在“党的领导、人民当家作主和依法治国”之间取得平衡。这就是为什么广东省在社会组织培育和发展方面，要充分发挥“工青妇”的枢纽型作用的原因。在我国，共青团作为有着深厚政府背景以及党和国家后备人才培育基地的体制内组织，一直深得党和政府的信任。同时，共青团又在青少年领域社会组织中具有“龙头”和“核心”作用，具备一定社会组织的属性，是以社会组织的形式出现在社会活动中的。因此，共青团具备与其他社会组织亲近的天然属性。这是否意味着，我国社会组织的发育和发展，成本最低和最终要走的路径，必然是与现有体制优势相结合的制度创新之路？至少从目前来看，有大量成功的地方治理制度创新案例证明这是一条可行之路。
但是，需要共青团在青少年领域社会组织发育和发展方面起枢纽型作用，并不意味着它就一定可以起到这样的作用。也并非官定的枢纽型社会组织就一定能够比民间的枢纽型组织更起作用。枢纽或者非枢纽，只能在社会的实践和竞争中产生，以对社会的实际影响力和对青年的实际吸引力来论成败。所以，能否真正起到这样的作用，还需要看当地共青团组织及其领导人本身的制度创新能力。可喜的是，我们在中山市看到，经过几年的实践，中山市团委已经初步摸索出了一套行之有效的培育和发展社会组织的做法。这种做法被概括为“枢纽型社会组织创建计划——青年社区学院、社会企业、枢纽型社会组织‘三驾马车’拉动综合改革和推进社会建设”。
实践中的制度创新，首先来自思想观念的解放和更新。时任中山市团委书记是个典型代表。他认为，实行市场经济，是在原来的权力体制之外，产生了一个新的资源交换和配置场所。人们可以不再完全依附于传统体制，通过市场获得各种“自由流动资源”和“自由流动空间”。社会的价值尺度、标准和目标也发生了相应改变。随着资源逐步向社会开放，社会组织蓬勃兴起，一个政府、市场、市民社会三足鼎立的格局逐步形成。在这种情况下，寄希望于通过强化权力实现社会管理，基本上不可行。必须从社会的“被管理”走向社会的“自我管理”。这个转型过程，是社会的自我生长和发育过程，也是社会从“被管理”转向“自我管理”的重建与秩序再造过程。社会的生成离不开对社会组织的培育，因为社会组织是社会自组织能力的载体。所以，社会组织越丰富，社会的生活就越能够有序进行，社会转型的风险也会越低。枢纽型社会组织建设，既是寻找构建“国家-社会”新型关系的合适切入点，以此推动和实现一些领域内的政社分开、官办分离，让社会组织积极有效地承接政府在社会管理和公共服务环节上的一些职能，也是社会转型的前置环节和转型过程中的过渡阶段，在这个阶段，通过培育孵化各类社会组织，引导它们发展壮大，从而适应政府对社会管理从主导到引导的转变。相对于社会管理来说，社会建设是一个更大的范畴、更长远的目标。社会建设所指向的市民社会主体，能够制约权力，驾驭资本，遏制社会失序。
青年社区学院在“三驾马车”中扮演着培养和挖掘具有社区建设热情和能力的青年人才；营造青年公共生活空间，促进新老中山人融合；推动社区和谐善治，营造基层公序良俗的重任。自2012年7月14日黄圃镇开设首家青年社区学院，至2012年12月底中山市已在10个区镇开设了青年社区学院。免费向1S-45岁的广大青年授课60余门，累计服务人数已超过5300人。社区学院采取政府购买服务的方式，利用区镇文化站所的场地，设有专职人员1名，负责社区学院日常协调工作。为了给青年社区学院提供智力支持，2012年S月市团委发起组建中山青年智库，凝聚中山本土有志推动社会建设的各类青年精英，至2012年底，已吸纳S6位社会人士，授课类别超过15个。[2]
社会企业目前在我国还是个新生事物。但是在中山市社会建设的“三驾马车”里，已经扮演了重要的角色。通过中山市的实践，笔者认为，社会企业的本质属性是企业，是与社会服务相结合的营利机构，通过商业运作，赚取利润以扶持弱势群体，促进社区发展和社会企业自身的投资。社会企业成立的目标是希望通过企业策略及商业运作，创造社会价值及实现社会目标，在兼顾“社会责任”和“自负盈亏”营运目标的同时，力求社会各方得益，实现“多方共赢”。社会企业所实现的社会目标包括：满足社会需要、创造就业机会、促进员工发展、建立社会资本、推动可持续发展等。“运用商业手段，实现社会目的”是对社会企业简单的定义。从笔者考察的清风自游人公益服务中心、五桂山南桥公社和慈善爱心店等社会企业来看，中山市社会企业发展还处于初步摸索阶段。
社会企业是解决当前许多社会组织经费缺乏，单靠政府购买服务难以生存发展的有效方式。同时，鼓励社会人士参与支持社会企业，也是实践行善、帮助他人的良好社会公益的行为。目前，社会企业要解决的首要问题，是要有一个可持续的盈利模式。只有能够生存，才能够发展，也才能够为社会服务。所以，社会企业与那些承接政府购买服务的社会组织不同，它们必须通过自己的商业经营赢得市场和利润，才能够实现服务社会的目的。从慈善的发展史看，社会企业是经济社会发展更高阶段的产物。由于社会企业在更大程度上体现了公民社会的自我管理，是社会自组织能力的充分体现，所以，社会企业的发展也在更大程度上反映了公民社会的成熟程度。
中山市为了培育和发展社会组织，组建了四种类型的社会组织孵化基地（亲青家园），多渠道筹措设立市镇两级青年社会组织孵化基金。
第一种类型是通过政府孵化社会组织。中山市将石岐区迎阳小学1500多平米的旧址改造成具有公共空间、联合秘书处、独立办公空间以及督导评估处四大功能的基地，面向全市各民间社会组织进行独立空间竞标租赁，从而打造成政府孵化社会组织的模板。
第二种类型是原有社会组织裂变出新的社会组织。如青年社会组织清风自游人将位于石岐区逢源商业街的基地，进一步改造后，成为青年社会组织的裂变器。(https://www.daowen.com)
第三种类型是中山青年社会创业园。该园集中山青年综合服务中心、中山社会企业孵化中心、数字化共青团总部基地以及异地商会能力建设等孵化器于一身，为中山社会组织和社会企业创业发展提供全方位的服务。
第四种类型是中山市团委与香港中山青年协会、中山市青年创业协会共同发起创立“鲲鹏展翅”创业计划——中山市外来务工青年融资租赁项目。该项目遵循社会企业运作模式运营，突破了目前小额贷款对外来务工人员的约束，利用融资租赁方式对外来务工青年创业提供帮扶。以设备租赁的方式，协助外来务工青年解决创业过程中设备购置问题。
中山市还举办了第6期社会企业“亲青汇训练营”广东青年社会组织骨干（中山）培训班，设有7门专业课程，为160多名青年提供学习机会，还赴外地学习考察社会企业建设经验，进一步厘清并普及社会企业建设理念。目前，中山市总结出了社会企业发展的三条路径：一是推动目前管理运营好、社会责任感强的企业向社会企业转型；二是引导具有社会责任感的企业家创办社会企业；三是以NGO组织为载体创办社会企业。
枢纽型社会组织的培育和发展，是我国社会转型，政府运作模式转换的前置环节，是重构“国家-社会”关系的一种尝试，也是政府对社会管理从主导到引导转变的必要条件。中山市通过各种枢纽及其“同心多层”的组织体系，整合了各类青年社会组织，进而影响、引导、凝聚更广泛的青年，积极有效地承接政府在社会管理和公共服务环节上的部分职能。中山市共青团是中山市枢纽型社会组织的重要载体之一。他们认为，要使自己在社会组织的培育和发展上有吸引力和竞争力，就要解决共青团的转型问题。为此，他们提出要实现由机关干部动员社会青年的间接模式，向青年社会领袖动员年轻人的直接模式转变；由意识形态教化模式，向基于见识的参与式、解难式动员模式转变；由格式化的宣传工作，向多样性的沟通工作转变；由系统的灌输形式，向快节奏的体验模式转变。由此他们提出要建设数字化共青团、服务型共青团和专业化共青团。数字化共青团，积极运用新媒体和文化活动，创建青少年引导工作新方法；服务型共青团，启动新企业家计划，推动志愿服务事业发展，关爱外地流动务工人员，建设新中山青年服务中心；专业化共青团，成立中山法律顾问团，推进中山青年大讲堂、“精英有约”等学习活动，承办“亲青汇训练营”，实施“箐英鸿业奖学金”计划等。经过1年多实践，中山市团委牵头孵化了“小海鸥”外来工子弟艺术团、市青年产业工人作家协会、中山青年发展现代农业促进会等6个青年社团。至2012年12月，各区镇孵化青年社会组织13S个，大体覆盖了中山市青少年领域的各个方面。
中山市团委将“三驾马车”的改革路径概括为：青年社区学院，扎根社区，挖掘和培养青年社会领袖，营造青年公共生活空间，促进新老中山人融合，营造基层公序良俗，助力社区和谐稳定；社会组织，由各类青年社会领袖通过枢纽型社会组织和其他社会组织，来吸引、服务青少年，促进自我提升，并承接政府在社会管理和公共服务上的一些职能；社会企业，运用商业手段实现社会公益目的，不断反馈青年社区学院和社会组织，促进两者可持续发展。“三驾马车”相互支撑，不仅有效覆盖了目前社会建设的各类载体，而且形成了开放式的良性循环，是推动共青团参与社会建设、创新社会管理的重要抓手，共同承担了将抽象的社会概念在实践层面落地生根，参与协同治理，助推社会善治的任务。
我国改革的规律之一是增量改革，然后用增量去激活制度存量。细查中山市“枢纽型社会组织创建计划”制度创新，也是如此。在“三驾马车”中，社会企业培育和社会组织孵化基地建设最具有突破意义，也可以称之为增量。由于它们的发育和发展，客观上要求共青团组织职能的根本转变和青年社区学院职能的重新定位。由此形成了社区学院、社会组织、社会企业相互支撑和相互服务，共同推动中山市的发展和与政府之间在社会管理及社会建设上的分工和配合。笔者认为，今后中山市社会组织培育和发展，也在很大意义上，取决于这两者的发展和巩固水平。
任何制度和社会转型的过程，都是一个此消彼长、新旧交替的过程。在此期间，我们既可以看到大量新生事物的涌现，也可以感到旧的习惯做法慢慢退去的痕迹，同时还可能存在矫枉过正。中山市的制度创新亦是如此。在中山市考察期间，笔者对社区学院的课程设置很感兴趣。据中山市团委介绍，社区学院课程设计主要通过摸底调研和问卷调查，根据学员学习兴趣来设置。这种做法是正确的。但如果要把社区学院也当作挖掘和培养青年社会领袖基地的话，仅仅根据学员要求设置诸如社交与礼仪、人身健康、交谊舞、演讲与口才等课程是不够的。社区学院要有意识地引导学员向参与社会治理方向发展，根据社会发展和承接政府部分社会管理和公共服务职能的要求，介绍社会管理和社会建设方面的知识，如政府运作和社会参与，社会企业的创建和管理，社会组织的自我管理和治理等，为社区民众参与政府治理做知识储备和人才储备。
笔者在《广东省共青团枢纽型社会组织综合改革试验区（中山）建设总体方案（2012-2015年）》附件中看到了一份“任务分解表”，具体规定了中山市24个区镇，16个市属委，5所大专院校，7个外省市驻中山团工共计52个单位，在2012至2015年改革试验的4年里，每年新建体制内社团数、联系骨干青年社团数、孵化青年社会组织数、青年社会组织实体化数、“亲青家园”孵化基地数、新建青年社区学院数、新建社会企业数。按照规划，到2015年底，中山市将新建体制内社团72个，联系骨干青年社团150个，孵化青年社会组织510个，青年社会组织实体化152个，“亲青家园”62个，新建青年社区学院24个，新建社会企业24个。这个任务分解表给笔者的第一印象，是中山市是否又在进行一场“社会组织培育和发展的运动”。我国目前的体制有很强的资源动员能力，原因就是政府权力的高度集中。1996年笔者在与其他学者共同完成的“县乡两级政治体制改革”研究课题中，就将我国地方政府的运作模式概括为分权式的压力性体制。所谓“加压驱动、热锅理论”。问题是，我们现在面对的是市场化的分散决策环境，是要从压力型体制向民主合作体制转变，是要让社会实现自我管理，并且分担部分政府让渡出来的社会管理和公共服务职能。如果一开始我们在培育社会组织和社会企业方面就又回到了“被管理”的轨道上，那么由此产生出来的数字，又有多少实际意义？我希望我的这种感觉并不代表中山市的实际情况，也不是中山市制定任务分解表的初衷。但是很清楚，旧体制的惯性是如此强大，作为一种工具，也是如此好用，即使像中山市这样已经浸润在市场经济大潮中几十年的发达地区，其管理方法也很容易不自觉地走上习惯的老路。如果换一个思路，从中山市人口规模出发，来预测4年试验期间社会组织和社会企业的发展规模，并辅之以政策和资金的支持，真正培育出几个有代表性的社会组织和社会企业，并使其产生榜样的作用，或许可以收到事半功倍的效果。
【注释】
[1]市民（公民）和人民分别代表了同一含义的不同外延，人民专指群体，是整体概念；市民（公民）专指个体，是具体概念。它们两者的共同点是都强调权利和义务的平衡，强调主权在民。马克思就多次使用过市民和市民社会的概念，即使晚年也是如此。
[2]共青团中山市委员会、中山市青年联合会：《中山青年社区学院、中山青年智库简介》，2012年12月。