新一轮创新面临诸多制约
美国在酝酿科技创新的能力方面仍然有很大的优势。体制机制上，美国在冷战期间确立的官产学研深度融合密切合作的创新体系，尤其是军民融合机制，仍将是当前和未来相当长时间内美国创新能力的重要来源。来自政府部门尤其是军方的支持，是高风险和长期研发的重要动力。20世纪的航空航天、电子、核能、计算机和互联网等，都是这种创新体系的产物。21政策经验上，专利保护政策的有效执行，可以在很大程度上保护企业继续推进技术创新的积极性。20世纪90年代以来，美国在通信技术方面的人均专利数量是欧盟的4倍，便得益于成熟高效的创新政策经验。22人才队伍上，庞大的人才队伍规模、依然领先的高等教育和国外高端人才源源不断的引入，有助于维持美国创新活动的领先地位。资金保障上，不仅政府每年有大量科研资金投入，而且针对创新活动的风险投资也为科技创新活动提供了便捷和更富效率的资金支持。
与此同时，如下四方面的制约更是不容忽视的。
一是劳动者的素质问题。要将新一轮技术创新成果快速融入工业体系，离不开高素质的劳动者群体。特别是在大规模技术创新和产业转型来临之际，更需要劳动者与时俱进地掌握新的劳动技能。荷兰和英国在主导阶段的后期，都出现了高素质劳动者大量流失、低素质劳动者迅速增多的情况。这既降低了从生产劳动中继续孕育技术创新的概率，也造成全国范围内的劳动生产率降低。德国依靠成功的职业培训体系培育出大量熟练产业工人，而英国的产业技能在繁盛了两代人之后便枯萎了。美国在兴起阶段也曾显著受惠于来自欧洲的大规模移民。通过引入这些移民，美国既省去了养育和培训成本，又无须过多考虑这些人的福利保障问题。如今，由于政治上的原因，大规模引入移民成为非常敏感的政治议题。与加拿大和澳大利亚等西方工业国积极引入高素质移民形成鲜明对比的是，美国社会不仅对主要来自拉丁美洲的“蓝领劳动者”移民持强烈反对态度，而且对高素质移民的敌视情绪也在增强，因为这些人也被认为会抢走美国国内的高端就业岗位——这毫无疑问会“阻碍未来企业家和专业人才的供应”。23
在大规模引入移民有违“政治正确”的情况下，提高本国劳动者素质，改进对国民的教育培训，便成为唯一可行的方法。可是，在教育培训方面，美国的状况依然堪忧。无论是学前教育、中等和高等教育还是职业教育，美国都搞得不好——这是考察美国未来劳动者平均素质的首要指标。美国贫困家庭的儿童通常难以得到及时的学前教育。在美国，3岁儿童的学前教育入学率仅为50%，相比之下法国和意大利则至少达到90%；4岁儿童入学率也只有69%，在经合组织成员中排名第26位。按照教育系统的普遍看法，5岁才开始系统学习就太晚了。贫困家庭的孩子5岁才进入幼儿园，早已输在了起跑线上，小学和初中成绩往往不好，更高的辍学率又往往带来更高概率的违法犯罪活动。24
教育机会的不平等和教育成本的高企，成为阻碍劳动者平均素质提升的重要因素。美国的小学和初中教育融资都是由地方财产税支付的，结果造成一些富裕郊区的校园设施富丽堂皇，而中心城市贫民区的学校破败不堪，形成严重的教育不平等。25高中和大学教育同样不容乐观。根据经合组织2013年的测试结果，美国15岁学生在阅读上仅排名第17位，科学上排名第20位，数学上排名第27位。美国曾是18～24岁大学生占比排名第一的国家，如今这一排名已下滑至第15位以后。26这些都标志着或预示着美国劳动者平均素质的降低。美国的高等教育在商业化方面也走得太远了。学生负债越来越重，目前学生贷款已接近1.5万亿美元，超过信用卡未销账款或汽车贷款的债务。
二是反对变革的社会氛围。尽管华盛顿的政治家都意识到必须大胆拥抱技术创新、继续拥抱“创造性毁灭”，美国才能在新一轮技术创新大潮中避免落败的命运，但是在美国的选举政治之下，对于那些两年一选的联邦众议员、四年一选的美国总统和六年一选的联邦参议员，任期的短暂和连任的压力迫使他们不得不更加注重维护现状。面对岗位自然淘汰和自动化变革浪潮，必须尽力维护本选区或者本州业已存在的就业机会。对他们而言，被动接受变化，其政治代价往往不可承受；要是想主动做出有利于长远竞争力的巨大变革，并且这种变革以牺牲民众的短期利益为代价，必然成为千夫所指。即便是已获连任的美国总统，也必须将维护本党的支持率作为施政的重要考虑因素，因而行动起来束缚颇多。在美国引起强烈反响的《简斯维尔：一个美国故事》一书的开头，便介绍了美国联邦众议员保罗·瑞安为保住本选区的就业岗位，请求通用汽车公司不要关闭设在简斯维尔的工厂的情节。尽管通用汽车公司认为在简斯维尔生产的高油耗SUV（运动型多用途汽车）销路不佳，但保罗·瑞安作为一个土生土长的简斯维尔人和这一地区就业岗位的坚定维护者，仍恳请通用汽车公司保留这一工厂。27
除了政治家的苦衷，美国社会中对技术创新引发变革的恐惧情绪也比以往更加普遍。在英国，工会的力量过于强大，曾是阻碍进一步技术创新和产业转型的重要因素。28美国的工会远没有英国同行那么强大，但美国社会存在的对技术变革的抵制和恐惧情绪似乎比英国工会煽动的守成心态更加浓重。百余年前曾经广泛存在的勇于创新、拥抱变化的乐观文化，如今已让位于美国民众面对“科技巨头”引领新一轮技术创新时的纠结心态。当普通民众看到那些“科技新贵”年纪轻轻就身家过亿时，往往滋生不安和不满的民粹情绪。在当下的美国，当人们看待大数据分析、人工智能等技术创新时，首先想到的是这种对高技术公司的赋能将构成对民众隐私权的侵犯和对既有政治版图的破坏，而不是它对提高劳动生产率的贡献。29有些人还基于复杂的政治目的为此轮技术创新抹上一层意识形态色彩，认为这一轮技术创新将强化“专制的力量”、创造出新的“数字独裁者”。30殊不知，对新一轮技术创新的“妖魔化”并不会对其他国家大规模拥抱这种技术创新构成任何阻碍，反倒是给美国自己挖了一个政治陷阱，让美国民众觉得此轮技术创新与美国政治文化是格格不入的。这更增加了在美国推广新一轮技术创新的难度。
三是化石能源的“诅咒”。未来几十年，全球气候变化的效应将持续显现，天气越来越热和越来越极端可能成为大概率事件。同时，随着中国和印度等超大规模后发国家加速推进现代化进程，全球范围内的环境问题越来越受到关注。这对现代国家和全球范围的生态可持续性提出了更高要求——“低碳”和“环保”成为未来技术创新的必然方向。有关应对全球气候变化的《巴黎协定》，便是在这种背景下产生的。如今，很多国家为未来制定的经济方略，都把实施节能减排、寻找清洁能源、开发新能源技术、发展低碳经济作为重要内容。像欧盟这样的大型经济体，甚至将彻底摆脱对化石能源的依赖作为未来几十年的一项硬性任务确定下来。
与日本、欧洲各国和其他遭受海平面上升威胁的国家相比，自然条件十分优越的美国对气候变化的感知是相对“迟钝”的；与中国和印度等传统能源需求巨大而供应却高度依赖进口的国家相比，美国更不知道能源缺乏和能源对外依赖是什么滋味。进入21世纪第二个10年，水力压裂技术的应用大大增加了美国页岩油和页岩气产量，美国不仅彻底摆脱了20世纪70—80年代受国际高油价冲击的困顿局面，而且成为国际能源市场的重要玩家，对沙特阿拉伯和俄罗斯等传统产油国构成强有力的竞争。自奥巴马政府开始，美国国内掀起了一股倡导能源转型的“绿色新政”浪潮，但来自传统石油能源产业的利益集团的游说能力显然更加强大。新老能源集团之间的博弈必然十分激烈，美国要实现能源转型的难度很大。
19世纪下半叶的英国曾自满于国内极为丰沛的煤炭资源和蒸汽机的广泛使用，如今的美国也因实现了能源独立而沾沾自喜。可是别忘了，恰恰在英国自满自足的时候，以内燃机和电力的广泛使用为标志的新能源革命悄然在美国和德国兴起。没用几十年，蒸汽机就被扫进历史的垃圾堆了。
四是潜在的资金不足问题。教育和职业培训领域不断增长的投入赤字，已成为削弱美国未来竞争力的重大挑战，也是2016年和2020年总统大选中桑德斯和沃伦等进步派民主党总统参选人反复强调的议题。教育和培训这种事，企业肯定是不愿意做也做不来的。按道理，现代国家的政府应该在这方面发挥更大的作用。然而，如果美国联邦政府在这方面“大包大揽”，不仅会有人担心这么做将破坏美国的政治传统，让美国政治制度看起来像“民主社会主义”，而且存在巨大的资金缺口。竞选口号可以喊得动听，真的当家做主之后，就知道柴米油盐样样都要花钱了。就此而言，美国在教育培训方面的资金不足问题十分突出。至于科研投入上的资金不足问题，目前似乎还只是“小荷才露尖尖角”。美国联邦政府2015年的研发支出为GDP的0.6%，仅为1964年的1/3。在各国科研竞争如此激烈的21世纪，这种下降预兆不祥。尤其是特朗普政府更倾向于在政府预算中压缩科研开支，其结果更不言而喻。
资本大量外流的可能性也难以排除。衰败阶段的英国曾出现资本大量外流而导致本国创新投资不足，即国内资本越来越多地转移到回报率更高、受限制更少的国家及其新兴行业，英国国内则因落后部门的沉淀资本过多、改造成本过大而吸引不到足够资金。31在美国，目前这种状况还不明显，但着眼长远，如果在后发国家出现更为广阔的投资机遇，如被各界广为看好的中国、印度、非洲等国家和地区进一步放开对外国投资限制，并出现可吸纳海量投资、回报率也更高的新兴行业，那么资本大量流向这些国家和地区的可能性是存在的。这种情况会不会出现，何时出现，是否造成美国国内投资不足，还需更多时间观察。