新政共识与国家治理体系现代化
19世纪末、20世纪初，美国国内经济形态已从自由竞争资本主义发展至垄断阶段，全美范围内的经济社会一体化业已完成，客观上需要强化权力集中和国家干预职能，通盘协调政府、市场与社会关系，形成更加现代化的国家治理体系。此时的美国社会亦发展到大规模城市化阶段，通讯媒体日益发达，公民意识日渐觉醒，客观上要求联邦政府强化治理能力，妥善处理劳资关系，回应各类社会诉求。第三党的各类改革主张，如格兰其的铁路管制立法、绿背纸币党倡导的货币纲领和平民党主张的国家全面干预等，都反映出当时中下层民众的普遍愿望。随后兴起的进步主义运动，更进一步推高了要求国家发挥更大作用、对经济与社会发展进行统筹的舆论声浪。20世纪初西奥多·罗斯福总统和伍德罗·威尔逊等人，尝试在金融、托拉斯、自然资源、交通运输、社会福利和劳工领域强化政府干预，便是对这些社会诉求的回应。在国际层面，此时的英国已然越过由盛转衰的临界点，国际主导地位露出颓相，国际体系日渐不稳，大国竞争明显升级，战争风险越来越高，这迫使美国不得不建立更强有力的联邦政府，以便能在国际体系重塑过程中更加主动地应对风险和寻找机遇。20世纪30年代的“大萧条”以及美国随后推行的“新政”，使这一潜在需求变成客观现实。随后出现的二战和冷战，则要求美国继续在新政共识指导下克服分权制衡的制约，进一步强化国家治理体系和治理能力。
无论是在美国还是在中国，研究“新政”的成果已经很多了。到底什么是“新政”？为什么说新政是一种共识？这些问题可以有不同的阐释角度，如进步主义的大背景、对经济危机的应对、不同利益集团之间的博弈和外部战争风险的临近等。从现代国家的演进原理看，新政相当于国家治理体系的一次深刻重塑。其核心是在由市场、社会和政府作为基本要素的现代国家体系中，在市场力量已经充分发育而仍缺少规制、社会力量已经充分发育而仍缺乏保障的情况下，政府通过强化自身职能，主动调整政府与市场的关系、政府与社会的关系、市场与社会的关系，通过强化政府责任、维持市场秩序、增加社会福利，确保市场的持续盈利性、社会的长期稳定性和政府采取激进变革举措的政治合法性。因而，在新政推行的各种纷纷扰扰背后，其对三权分立体制的修正、对联邦与州关系的变革，以及对各种既得利益的触碰，仍具有强大的客观必然性和广泛的战略共识，新政以后的美国呈现出全新面貌，现代国家治理体系进一步确立，拥有了担当国际体系主导国的内部资质。
现代国家治理体系的一个重要表现便是现代总统制的确立。新政以及随后美国对二战的参与，大大强化了美国总统与行政部门的权力，总统取代国会成为新的权力中心。1933年罗斯福在首次就职演说中强调，为应对国内经济危机和即将到来的国际形势巨变，他请求国会基于公众的利益需要授予他更广泛的政治权力，以应对各种紧急情况，这种权力要像美国遭受外敌入侵时国会授予总统的权力那样大，必要时可以越过法律明文授权，甚至违犯法律也是可以的。在其任期内，为克服“大萧条”和应对世界战争，他的确按照自己对公众利益的理解而广泛扩充了总统和联邦政府的权力。这表现在以下几点。
其一是大大扩充了总统的立法职能。美国宪法规定，立法权本属国会。20世纪以来，西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊曾利用宪法第2条第3款规定，破例向国会提出过立法草案。富兰克林·罗斯福则频频使用此种方法，使他所起到的立法职能甚至与他的行政职能不相上下。他向国会提出特别咨文，并伴之以立法草案；给国会各委员会和委员写信，敦促他们通过法案；还授权助手们作为总统代表加大对国会的游说。到他任期终了时，国会甚至已经习惯了听从罗斯福的指导，常常期待行政部门提出立法方案。1933—1943年，国会通过的重大法案都不是国会创始的。
其二是设立一系列独立机构和政府附属机构。特别是在1939年改组法通过后，罗斯福发布总统令，设立总统行政办公厅，下设6位行政助理、白宫办公室、预算局和全国资源计划委员会。这不仅使总统职位更加制度化，而且使更多权力集中于一人之手，更便于危急状态下以最快的速度进行形势评估和工作部署。在罗斯福任内，美国总统作为行政首脑的职能远超以往任何一位总统。罗斯福使白宫成为国家治理体系的绝对核心，把持着对国家所有重大事务的控制权，开辟了美国的“大政府”时代。
其三是大大扩充了总统的外交职能。为防止信息泄露、议而不决或由于事出紧急，罗斯福往往绕过国会和国务院，借助秘密渠道处理外交事务。1933年美国与苏联建交，就基本上是罗斯福个人外交的成果。为遏制德国、日本、意大利侵略和援助受侵略国家，罗斯福实施了针对英国、法国、中国和西班牙的秘密援助活动，并通过总统特使霍普金斯与丘吉尔和斯大林打交道。在充当美国首席外交官的过程中，罗斯福几乎没有征询过国会的意见，基本上基于个人独断便做出了改变世界的重大决定。此外，总统作为总司令的职能也被发挥到极致，以便于在瞬息万变的战争状态下果断决策。20
联邦相对于各州的权威也在新政时代明显强化，这成为国家治理体系现代化的又一标志。从前属于州权范围内的教育、卫生、社会福利、工业管制、劳资关系等，联邦政府都有权干预。这种联邦与州政府之间相互依赖、共同执行许多职能的联邦制，被称为“合作联邦主义”，即在联邦与各州共同实施各项计划时，通常由联邦负责拨款和制定政策，各州和地方政府负责执行和管理。21
新政共识亦推动这一时期两党的竞选和施政纲领相互靠拢。20世纪30年代以来的民主党清楚地意识到，必须在保证垄断资本既得利益的同时，适当改善工人、农民、各少数民族的利益，统筹好经济、社会各方面事务，否则国家治理体系很难维持下去。这是罗斯福政府推行新政的根本原因。由此，新政促成了罗斯福联盟——以自由派垄断资产阶级为首的包括工人、农民、黑人和其他少数民族、知识分子、城市平民的联盟，这一联盟成为20世纪30年代以来民主党较长时期执政的社会基础。为争取选民，共和党也不得不适应新的时代潮流，向新政路线靠拢。在1936年、1940年、1944年和1948年大选中，共和党党纲都部分地吸收了新政的内容，1952年上台的共和党总统艾森豪威尔也基本承袭了新政传统。22
根据美国学者自1956年开始的一项历时20年的调查研究发现，尽管民主、共和两党在历次竞选中的纲领不尽相同甚至针锋相对，它们在美国国内重大问题上其实并无本质区别，只是在这些问题的轻重缓急和具体解决方式上意见不一。例如，在两党公认的十大问题中，共和党的排序为：（1）抑制通货膨胀；（2）控制政府规模；（3）维持强大军力；（4）发展能源；（5）减少犯罪；（6）降低失业率；（7）保护言论自由；（8）在政府决策中给予选民更多发言权；（9）为黑人争取平等地位；（10）为妇女争取平等地位。民主党的排序为：（1）降低失业率；（2）抑制通货膨胀；（3）保护言论自由；（4）发展能源；（5）为黑人争取平等地位；（6）减少犯罪；（7）在政府决策中给予选民更多发言权；（8）为妇女争取平等地位；（9）维持强大军力；（10）控制政府规模。由此可见两党在政见方面的趋同性。可以说，自新政传统确立以来，两党在如何建设现代国家方面是有共识的；在二战和冷战的大背景下，在如何应对外部形势和如何担当国际体系主导国方面，两党之间也不存在方向性和原则性分歧，都是希望美国在担当国际体系主导国过程中实现本国利益最大化。对此，1968年作为第三党总统候选人的乔治·华莱士曾在竞选中批评道，两党之间甚至没有“一毛钱的区别”。23
20世纪30—70年代，美国在新政共识的指导下，先后将二战和冷战的外部压力导入国内政治，克服分权制衡带来的挑战，持续强化政府对经济和社会事务的全面干预，建立了总体完备的现代国家治理体系。这应该是美国多数人感觉最好的一段时期。美式资本主义获得继续增长的动力，内外发展空间得到大大拓展；社会各阶层的利益诉求得到不同程度的回应，两党之间亦具备较强的内外政策共识——从现代国家治理的角度看，这相当于同时实现了经济盈利性、政治合法性、社会稳定性和内外统筹性的目标。这是非常难得的，对美国谋求国际体系主导权和担当国际体系主导国而言也是极为关键的。