国家兴起阶段的分权及其改进
从美国建国一直到20世纪30—40年代的一百几十年，是美国在英国主导的国际体系中作为后发国家而快速兴起的阶段。在国家兴起阶段，为适应内外形势变化，美国在坚持分权原则这一制度创新成果的同时，亦在联邦与各州关系、总统与国会关系、两党制以及行政部门改革方面持续做出制度改进，使美国的政治面貌越来越符合现代国家标准。这些努力也是在为日后美国成为国际体系主导国做着各方面准备。
先看联邦与各州的关系。在美国的兴起阶段，联邦与各州关系变化的基本轨迹是联邦的权威逐步确立，联邦与各州之间的分权逐步向着对联邦有利的方向发展。随着联邦权威的提高和职能的扩展，现代国家治理体系日趋完善，治理能力不断提高。
美国宪法第6条第2款规定，联邦政府相对于各州处于最高地位。由于建国之初州权思想仍盛，宪法不得不对主权归属和各州自由退出联邦的问题加以模糊处理，留待日后时机成熟之后再行触碰。州权与联邦权的处理，亦成为此时作为新生现代国家的美国所要处理的核心问题。南方各州为了不让北方各州干涉其奴隶制和州内事务，公然提出“联邦是有主权各州之间的联盟”，“每州皆有权判定联邦法令是否违宪”。曾明确主张联邦集权的汉密尔顿，也不得不承认各州可与联邦分享主权这样的折中说法。10现实中联邦主义者的种种迁就，说明从《1787年美国宪法》制定到南北内战的很长时间内，“联邦制”到底属何种性质，并未有确凿说法，权力仍分散于各州而非集中于联邦。美国这个现代国家仍处于相当松散的状态，“邦联制”的旧习气仍未破除。但凡对联邦政令（如关税保护、解放黑奴等）不满，一些州便以退出联邦相要挟，时不时地将国家推入分崩离析的状态，以至林肯在内战之初提出的鲜明口号便是——“挽救联邦”。
内战是美国政治结构演进的里程碑。内战后，美国政治结构的最大变化是，北方各州以其实力及在内战中的胜利，最终解决了各州是否可以退出联邦这一最棘手问题，再没有人抱有退出联邦的幻想了。主权属于联邦而非各州，这一观念被人们广泛接受，联邦政府的声望大大提高。1865年《美国宪法第十三条修正案》规定，各州不得继续奉行奴隶制和强制服役；1868年《美国宪法第十四条修正案》规定，各州不得制定或强制执行剥夺联邦公民特权或特许的法律，非依正当法律手段不得剥夺任何人的生命、自由或财产，亦不得否认任何人以平等的法律保护；1870年《美国宪法第十五条修正案》规定，禁止因人种、肤色或以前奴隶身份而否认或剥夺公民选举权。这三次修正案的每一条都规定“联邦议会应有权用适当的立法强制执行本条”，使联邦议会对这些限制都有规定强制执行的立法权。11联邦对各州的此类限制，都是联邦此前并未获得的权力，这表明联邦权力大大扩展、权威大大提高，现代国家的政治权力向着更集中的方向发展。可以说，从内战后到19世纪末，美国的政治制度才开始有了现代国家的样子。1913年《美国宪法第十七条修正案》生效，美国的联邦参议员选举制度从《1787年美国宪法》规定的由各州议会选举产生，转变为由各州选民直接选举产生。这一转变既淡化了参众两院之间的类似贵族院与平民院的区别，也进一步削弱了州权。
而后看总统与国会的关系。在美国的兴起阶段，总统与国会之间的权力关系也经历了从“国会主导”向“行政集权”的转变。从现代国家建设的角度看，美国在兴起阶段经济社会结构的一系列变化，客观上需要更强有力的政府职能对各方面事务予以管理协调。在此背景下，总统所代表的行政部门的规模逐步扩大，管理职能日益拓展，长期奉行的“小政府”“守夜人”“有限责任”理念，代之以政府对经济、社会事务的更积极介入。如同联邦的权威强化一样，总统与行政部门权威和能力的提升有助于提升国家治理效率，增强美国政府在经济、政治与社会事务之间进行统筹以及在内外两个大局之间进行统筹的能力。
针对美国在此阶段的政治体制，有一位横跨官学两界的重要人物的研究成果值得一提，且颇具代表性，这便是曾任普林斯顿大学校长、新泽西州州长以及美国第二十八任总统的伍德罗·威尔逊在1885年出版的《国会政体：美国政治研究》一书。12这也是威尔逊获得约翰·霍普金斯大学哲学博士学位的论文。伍德罗·威尔逊1856年出生于弗吉尼亚州，幼时曾赞同他父亲关于邦联的观点，成年后转而支持联邦事业。在其著述中反复出现的一个主题是“有组织的、有凝聚力的民族国家概念”。在研究生涯早期，威尔逊特别崇拜俾斯麦，认为正是俾斯麦的“眼光”和“充沛精力”在短时间内让德国成为受人尊敬的头号大国。受德国经验的影响，威尔逊认为美国也应顺应时势有所改变，追求成为“自觉、成熟和自我调节”的“宪政国家”。13
在《国会政体：美国政治研究》一书中，威尔逊以英国议会为参照，用清楚而生动的语言对美国国会的组织与立法过程进行了描述，历数国会“一权独大”给美国政治带来的体制弊端，对《1787年美国宪法》中设定的三权分立原则提出严厉批评。在威尔逊看来，内战后因联邦国会集权而产生的体制“暴政”，客观上使国会同时掌握了立法权和行政权，而国会的立法过程混乱无序，缺乏统一目标和进取意志，立法权被分散到众议院数十个常设性委员会，这些委员会既不对公众负责，也不对联邦行政部门负责，联邦政府完全沦为不被问责也不负责的政府。这种状况对美国政体的合法性和执政效率构成严重而紧迫的威胁，必须对其进行彻底重塑。14而其中的核心举措就是强化总统权威，开启美国政治演进过程中的“强总统”时代。
这本书很受欢迎。在出版后的最初15年内几乎每年都要重印，深深影响了人们对当时美国政治体制的认知观念和相应变革。基于对美国政治体制的理解，威尔逊在1913—1921年担任美国总统期间，利用一战造成的特殊形势，果断推进国家治理体系现代化。在国内，他延续西奥多·罗斯福开启的强总统执政风格，乘进步主义改革之风，针对美国工业化时代的种种弊端，在强化经济金融管理、调整劳资关系、推进公共福利和改革政府组织等各方面成就斐然；对外领域，在西半球推行“道德帝国主义”，拓展国际影响，用“十四点计划”挑战英国主导的岌岌可危的国际体系。15这些措施都是大大有助于日后美国成功担任国际体系主导国的。
再看政党政治。在国家兴起阶段，美国政党政治的主要特征是：作为这一阶段经济与社会结构变化以及垄断财团实力的此消彼长在政治版图上的反映，美国的两党政治经历了逐步形成并巩固、既有内部分化又有政策趋同的复杂演进过程。
自美国建国至内战结束后的一段时期内，如何处理联邦与各州的关系，一直是政党政治中的焦点议题。在这一焦点议题的背后，是以东北部为代表的工商资本主义与南方种植园经济两种生产方式之间的较量，这一较量的重要方面是对西部开发主导权的争夺；同时，两党的政治斗争中还夹杂着在奴隶制问题上的争执——就本质而言，这一争执乃是两种不同生产方式和经济集团之间对黑人劳动力的争夺。美国作为冉冉升起的后发国家，资本主义必然是得令的，这决定了这一时期两党政治的天平必然向着有利于亲资本和自由放任的方向倾斜，这是共和党在内战胜利后的20多年内连续执政的原因。同时，垄断财团的力量消长以及资本主义在南方的快速发展，也必然在政党政治中有所体现。尽管它们在竞选中相互攻击，一方获胜后的相互拆台和报复依然延续，尽管共和党的“保守化”倾向与民主党的“自由化”倾向让它们看起来差别巨大，尽管它们在是否强化政府监管职能方面存在尖锐分歧，尽管它们的选民构成也时常出现分化，需要看到的是，两党之间也阶段性地出现相互融合甚至立场转换的情况，它们自我调适、相互妥协、利益交换和彼此趋同的一面也是不容忽视的。
垄断资本的兴盛及其对美国政治生活的渗透，是两党政策趋同的深层背景。到20世纪初，美国两党之间几乎没有重大分歧。两党取得胜利都不是依靠它们的原则和纲领，不是有赖于它们政纲的先进与科学，不是因为它们的内外政策更符合美国人民的利益，它们获胜的法宝是经济实力和政治手段。两大党的背后都是大财团，两党都要依靠后台老板提供竞选经费。16它们可能在竞选中激烈地攻击对方，但上台后可能毫不犹豫地放弃本党的某些纲领，转而奉行政治对手曾经倡导的政策，因为它们代表的都是垄断资本集团的利益。作为“大佬党”的共和党自不待言，注重吸引中下层选民支持的民主党，其背后也是美国南方大企业家和金融家，以及在英国呼风唤雨的犹太金融集团——罗斯柴尔德家族。
第三党及其引领开创的大规模社会运动［19世纪70年代的格兰其运动、80年代的绿背纸币运动、90年代的平民党（又称人民党）运动以及20世纪初的进步党运动］也在客观上推动了两党的趋同与融合。这是因为第三党提出的主张往往被两大党吸收，模糊两大党各自的党纲，让它们看起来有几分相似，而且第三党还经常成为两大党党员相互“对流”的媒介。例如，共和党自由派党员可能会在大选中加入作为第三党的进步党，选举结束后进而转投民主党，而民主党激进派则可能以第三党为媒介转投共和党。17
最后再来看看行政部门与总统的关系。与政党政治“配套”出现的，是政党对行政职位和行政资源奉行“分赃制”（或称“分肥制”），即大选中获胜的政党将行政职位视为战利品，按党魁意愿将其分配给本党党员以及为本党提供赞助的资本家或其他人员。这些人上任后，继续利用其掌握的行政资源为本党和特定商业利益服务。分赃制在美国第三任总统杰斐逊时期（1801—1809年）即现雏形，至第七任总统杰克逊时期（1829—1837年）已大行其道，至19世纪末才开始有所收敛。
分赃制的积极意义在于以下两方面。一方面，分赃制的拥护者认为，分赃制有助于维持政党的存在。如果缺乏了行政职位的报酬，无人愿意为政党服务，政党的组织体系便不能巩固，而政党的存在恰恰是所谓民主政治的前提条件。如果总统不能在行政部门安插效忠于自己的人，他的权力将被削弱，政策更难以施行。18另一方面，它有助于实现最大限度的政商结合，新兴的工商资产阶级可以借此调动政府资源为自己的经济事业服务。在自由竞争资本主义阶段，每个资本家竞逐个人财富的结果，是整个国家的经济活力和经济实力空前提高。
分赃制的消极意义或者说其破坏性在于：这将导致党魁的意志高于公共意志，带来严重腐败，实质性地削弱政治合法性；大批未经训练和毫无才能的人担任行政职务，且任期相对有限，他们服务公共事业的能力必然不足，经验无法传承、政策延续性差，这也不利于提升政府治理效率。因此，反对分赃制的声音从19世纪50年代起日益高涨，终于以1883年国会制定《彭德尔顿法》为标志，美国效仿英国文官制度改革，以“功绩制”取代分赃制，建立了美国版的现代文官制度。《彭德尔顿法》颁布之初，纳入“功绩制”考核的职业文官占联邦雇员总数的10%，至20世纪初已达40%，1932年增至80%，二战后更达85%以上。19
在联邦与各州关系、总统与国会关系以及两党的权力重置方面，大致方向都是从分权向着集权的方向转变，或是从分歧向着共识的方向转变，以利于提升国家的治理效率，顺应资本主义的经济社会发展需要；对分赃制的改革，则是强化了总统与行政部门之间的相互制约，其效果却同样是提升了治理效率，强化了国家治理体系的现代化程度。相较分赃制主导下的联邦政府行政部门，现代文官制度固有的政治中立、集中管理、职位分类、择能录用、职务常任等特点，使联邦政府行政部门变得更加稳定可预测、专业可胜任、透明可信赖，顺应了此时美国经济从自由竞争走向高度垄断的新现实，削弱了党魁对美国政治的操弄，抑制了总统在官员任免上的随意性，增强了联邦政府的国家治理效率和政治合法性，有助于美国更有力地应对即将到来的国际体系巨变，为日后美国跻身国际体系主导国奠定了制度基础。当然，由《彭德尔顿法》实施引领的文官制度改革，也为百余年后联邦官僚系统日益膨胀僵化，导致美国难以针对形势变化做出快速调整埋下了伏笔。