分权文化的复兴与政治制度的衰败
“没想到”事情很快就走向了反面，这种行政集权的制度红利很快就释放干净。政府官僚机构日益庞大臃肿，运行成本高昂且效率低下，充斥着各种各样的官僚主义，这让想要推动变革的美国总统和政治任命官员们非常不满。政府对经济事务进行全面干预，没有避免经济滞胀局面的出现，资本家们牢骚满腹，说政府管得太多太死，中产阶级也对高税收深表不满，希望政府做出改变。20世纪60—70年代，美国在国内福利方面的支出逐步接近并很快超过军费，却仍有一大批人没有摆脱贫困，一些人还患上福利依赖症，放弃寻找工作，专吃政府救济，联邦财政越发紧张。联邦政府和一些进步人士积极介入不同种族之间的平等权利运动，出台了一些相应的法律条文和政策措施，结果是非洲裔美国人并未领情，却惹得白人群体很不高兴，认为这是在搞“逆向歧视”，民族间关系不仅没有好转，反而更敏感了。在国际层面，越南战争的失败让美国颜面尽失，苏联在科技、经济和全球战略方面突飞猛进，美国的国际主导地位出现了最初的动摇。
这其实是国家由盛转衰在国家治理体系各领域释放的早期预警信号。在这种情况下，行政集权作为国家治理体系现代化的重要组成部分，非但不是造成这些问题的根本原因，反而可能是解决这些问题的唯一可行之道。因为对一个在位的国际体系主导国而言，只有维持必要的权力集中，才有可能在更多元的国内诉求和更严峻的国际形势面前保持国家治理方略的整体感、方向感和战略感，凝神聚力做好改革创新和内外统筹，在维系现代国家体系的平衡性的同时，确保美国居于主导地位的现代国际体系的稳定性。
美国人却并不这么想。由于历史上就有根深蒂固的分权传统，而且分权体制盛行的时期恰恰是美国资本主义发展的“镀金时代”，因此现实世界里的诸多困难激发了广泛的怀旧情绪，对联邦政府搞行政集权的怀疑态度开始蔓延。越来越多的人相信：政府并不是问题解决之道，它本身就是问题的一部分，应该压缩联邦政府规模、减少联邦政府负担、约束联邦管理权限，以便更好地调动各州积极性、推动社会自治。自新政以来一直备受束缚的华尔街金融集团趁势而起，积极宣扬市场调节的万能作用，在幕后积极推动政府实行“去管制”改革。在这种广泛的信念之下和各方合力推动之下，新政共识瓦解了，取而代之的是“新联邦主义”的兴起。
“新联邦主义”的核心口号是“还权于州”，这是一个自尼克松时期开始酝酿并一直延续到21世纪的政策构想，其本质是联邦自身减负和向各州“甩包袱”，其结果是“合作联邦主义”模式后退，明显加剧联邦与各州之间的权力冲突以及各州之间的境况分化。
尼克松政府在执政首年的1969年，就提出以“修理政府机器”、在联邦与各州之间“实现税收共享”为核心主张的“新联邦主义”构想。针对新政以来的权力和责任日益集中于华盛顿因而造成官僚机构过于庞大、运转不灵、反应迟钝的状况，尼克松提出：在权力从人民和各州流向华盛顿达1/3个世纪以后，到让权力、资金、责任从华盛顿重新流向各州和人民的时候了。241981年里根政府上台后，再次提及“新联邦主义”，力主将联邦政府的部分权力及其所承担的社会责任下放到各州和地方政府，以便扭转政府规模越来越大、政府支出不断上升的状况。在此思想的指导下，联邦部分法规制定权被下放至各州，联邦资助体系亦有调整，联邦政府对各州和地方政府拨款数额逐年减少，联邦资助占各州总收入以及各州开支的比例也逐年下降。1993年克林顿政府上台后，提出“再造政府”的口号，继续调整联邦政府运行体系，力争通过“新公共管理改革”减轻政府负担，创造一个廉价实用的政府，而这与共和党倡导的“新联邦主义”一脉相承。25与此同时，恢复州权也是最高法院首席大法官威廉·伦奎斯特和其他保守派法官的中心任务。伦奎斯特法院在推动州权复兴方面的贡献，突出地体现于20世纪90年代对一些案件的裁决上。262001年上台的小布什政府继续实行简政放权，加紧推行社会福利的“市场化”改革，强调减少政府对社会保障的干预，发挥市场的资源配置作用，要求州和地方政府承担更大责任。
“新联邦主义”政策及其背后的分权文化在美国实行了近半个世纪，似乎一直顺应潮流、利多弊少。直至2008年金融危机，其对美国国家治理体系的伤害才逐步显现。
这首先就体现为联邦与州的权力和政策冲突，使现代国家的治理陷入无必要的内部牵制与消耗。这成为金融危机后上台的奥巴马政府面临的重大难题。奥巴马政府为应对金融危机，推出大规模经济刺激计划，加大对金融机构和汽车等产业的救助与对金融机构的监管，并推动实施医改法，极大地拓展了联邦权限。奥巴马政府还扩大联邦对州的资助，并对那些在儿童保健、环保、医用大麻合法化等问题上实行自由化政策的州给予更大的自由裁量权。联邦权的急剧扩张，招致主张州权的共和党保守派激烈反对。在共和党控制的那些州，州议会提出大量抵制联邦法律执行、否定联邦机构权威的政策和法律。在医保、移民、选举权、教育、环保、堕胎、同性婚姻、枪支管制等一系列涉及文化道德价值观的问题上，联邦权与州权的冲突达到百余年来的空前激烈程度。27这大大削弱了奥巴马政府的执政效率。
在新联邦主义和分权文化的土壤中生发出来的，还有两党之间高度对立的政治极化以及两党内部的深刻分歧。分权文化的复兴不可避免地引发思想理念的分歧；冷战结束和“苏联威胁”消失，又进一步消融了过去几十年的大战略共识。两党之间不断升级的政治恶斗，已经在1998年对克林顿总统的弹劾案中初步显露，国会中的共和党人完全基于政治目的发起对克林顿的政治攻击。进入21世纪，围绕美国2003年对伊拉克发动的所谓反恐战争，两党分歧进一步加深，民主党人只是迫于反恐大局而无奈忍让；金融危机爆发后，两党更是在国家向何处去、如何确定治理方略的问题上吵得不可开交。上一段所述联邦与各州发生激烈争吵的那些议题，其实更多地发生在民主与共和两党之间。自此，极化成为美国政治的最突出特征。到特朗普任内，两党之间围绕“通俄门”“通乌门”“艳星门”“逃税门”等一系列涉及特朗普执政资质的重大敏感问题展开恶斗，从特朗普上台第一天起，民主党就在酝酿对特朗普进行弹劾，双方撕破脸皮、恶语相加，毫不顾忌体面。2020年年初对特朗普的弹劾及其失败，又进一步加剧了美国的政治极化和两党怨恨。
与两党怨恨相伴相生的，还有两党内部的深刻歧见。无论是民主党内部还是共和党内部，都在发生着一场民粹派针对建制派的惨烈斗争。在2017年9月《金融时报》的一篇评论中，作者爱德华·卢斯这样写道：曾几何时，美国有两个正常运转的政党。如今这种情况已经一去不复返了。人们现在至少可以数出四个政党。由于特朗普不固定属于其中任何一个，这个数字可暂时升为五……特朗普完全自成一派，那些想知道特朗普核心哲学的人，还不如先去研究百慕大三角。在2016年初选时，右翼民粹主义候选人特朗普和左翼民粹主义候选人桑德斯拿下了超过一半的选票。如果把选票转化为席位，美国两大传统政党会成为少数党派。美国政治注定要背着两党制的外壳蹒跚前行。唯一超过两党彼此蔑视的东西，就是两党内部不同派系的相互敌视。两党内部相互打仗的派系，没有一支能够收服全党，但它们有足够的力量来阻止对手派系收服全党。28
“深层国家”的浮现也是很有趣的事。“深层国家”是特朗普时期在美国政界和美国研究圈内比较时髦的概念。这一概念最初源于土耳其，说的是在土耳其政治体制内一个颇具影响力的秘密网络，由军队、情报界等国家安全机构以及外围文官构成，他们不断使用隐蔽和暴力手段干预国内政治进程，被视为土耳其的“国中之国”。在特朗普及其身边的班农等人看来，美国政府内部也存在着这样一个“深层国家”，是顽固而隐蔽的“建制派”的代表力量，处处与作为民粹派的特朗普总统过不去，千方百计构陷总统和他的身边人。特朗普多次在公开场合对深层国家大加鞭笞，给人一种“总有奸臣想害朕”的感觉，“深层国家”因此蒙上一层神秘色彩。其实如前所述，官僚机构规模庞大、规则繁复、利益纽带盘根错节，文官没有任期限制，自然会与总统形成分权，对总统的改革行动构成牵制。尤其是由于军方和情报界等强力部门规模巨大、拨款众多、自由裁量权大，久而久之便形成能量巨大且理念坚定的“国家安全权势集团”，时不时地对总统的行动议程构成牵制和威胁。29当国家顺风顺水时，他们与总统的世界观没有太大分歧，两者可以相安无事；当国家处于危机状态时，两者往往想法不同，矛盾面便冒出来了。
2008年金融危机以来的十多年间美国的种种政治乱象表明，分权正成为美国的重大制度缺陷，已经严重损害了美国政府的执政效率和政治合法性。尽管目前就做出“成也分权，败也分权”的论断仍为时尚早，但美国政治衰败显然已经是不争的事实。
美国以独特的方式立国，打下了难以更改的“分权”底子，分权因此成为美国的“历史底色”与“政治基因”。这一政治体制作为美国的重大制度创新，曾在美国的兴起阶段发挥过重要的积极作用。在自由竞争资本主义阶段，它便于资产阶级通过政商结合，最大限度地借助政府资源实现快速发展，从而助推国家实力整体跃升——这显然是利大于弊。而后，顺应垄断程度的不断提高，美国也探索着对分权体制不断改进，国家治理体系的现代化程度不断提高，确保美国在英国地位日渐衰败、国际体系分崩离析之际化危为机、趁乱而进，终于坐上了国际体系主导国的位子。而后，在难以违背的主导国盛衰规律的作用下，美国越过由盛而衰的拐点，就像其他曾经的主导国那样暴露出各方面颓相。此时，分权终于从制度创新蜕变为制度缺陷。作为美国“历史底色”和“政治基因”的分权体制再度复兴，短期内看似是美国释放潜力、激发活力、摆脱困境的妙招，实则大大加剧了利益固化和立场分化，增大了改革难度，加速了国家衰败。与历史上进入衰败阶段的主导国一样，美国也陷入了分权与集权的两难选择。自20世纪70年代起的分权文化复兴，其本意是以分权竞争降低国家治理成本，调动各类行为主体的积极性，而客观上却形成了相互牵制、日益对立的状况。曾经作为重大制度创新的分权体制，已经不再是解决美国各类问题的钥匙。可是，要把权力重新集中起来却是异常困难的。特朗普政府试图越过种种障碍实现权力集中，却被批评为“新法西斯主义”，可见权力从“放”到“收”是何其艰难。
在20世纪80年代初我国“第一本比较系统地研究美国政治制度史”的专著《美国政治制度史》中，曹绍濂先生就敏锐地意识到美国政治制度存在的基因缺陷以及由此产生的历史后果。他在书中写道：“孟德斯鸠的分权和制衡学说是18世纪的历史产物。当时欧洲大陆各国的人民都处在封建专制君主统治之下，其自由毫无保障，孟德斯鸠提倡此说，其用意原来在限制政府的权力，保障人民的自由，这在当时的政治环境下，是绝对必要的，在历史上起了很重要的进步作用，这一点我们必须承认。但今日的政治情况与18世纪的已大不相同……今日政府的首要作用，已不是消极地不侵犯人民的自由，而是积极地发挥它的行政效能。今日无论是什么阶级掌政，它都要使政府中的行政、立法和司法三个部门作为国家机器中的组成部分，作为它所要利用的工具，充分发挥效能为它服务。因此这三个部门只能分工而不能绝对分立，只能合作而不能彼此对抗。”30
未来几十年里，美国有没有可能克服分权体制弊端，在内困外患之下汇聚成新的战略共识和举国合力，推动新一轮国家治理体系现代化，从而尽可能地延长其国际主导地位？抑或是衰败阶段的美国在分权体制之下，会变得更加吵吵嚷嚷、各行其是，最终一盘散沙、分崩离析？这个问题值得我们高度关注。