“公平贸易”无法为美国赢得未来
任何事物的变化都不是骤然发生的，都有一个酝酿和铺垫过程。美国的很多政策转变，如果我们做粗线条划分，大致可以选取某个事件做标志。实际上，在此之前的某些政策中，大多已经暗暗埋下了政策转变的伏笔，有个循序渐进的演化过程。20世纪70年代美国贸易政策从自由贸易向新保护主义的转变，便是如此。
在被认为支持自由贸易的《1962年贸易扩展法》中，人们已能隐约感受到保护主义的气息。其中包含的一些保护国内产业的措施，如对“例外条款”的修正和特别设定的“调整性援助”条款等，已体现出一定的保护主义倾向，以至学界在该法案到底是支持自由贸易还是支持保护主义的问题上产生了争论。只不过这一法案中用来援助蒙受进口竞争损害的工人和公司的“贸易调整援助计划”，其条件设定过于苛刻，在整个60年代都没有一家美国公司或一个美国团体满足申请援助的资格。
到20世纪70年代，形势进一步变化。1971年，在维持了80多年贸易顺差后，美国首次出现贸易逆差。这对主导国而言是个不祥之兆，是美国的主导国地位由盛转衰的预警性信号。西欧各国和日本在美国战后复兴计划的扶持下，作为“后发大国”再度崛起，对美国的工业竞争力构成强力冲击，外国商品大量涌入美国，此时的美国却陷入了“滞胀”困境。美国国内滋生出广泛的不满情绪。出口商们要求政府加快推进国际自由贸易进程，打破其他国家特别是欧日的贸易歧视措施，为美国商品尤其是农产品开辟更广阔的世界市场；受到外国商品冲击的行业部门以及连带的特定选区，则对国会和行政部门施加压力、寻求保护，要求对外国输美商品设定更多限制——这是保护主义情绪升温的征兆。
在这种背景下，《1974年贸易改革法》应运而生。该法的一部分目标仍是继续推进自由贸易，但被普遍视为美国贸易政策从“自由贸易”转向“保护主义”的标志性法案。至此，一个100多年前大英帝国衰落阶段的保护主义者频繁使用的概念（公平贸易）成为美国贸易政策的新标签。
“公平贸易”的本质是“保护主义”，但其在实际操作中则主要表现为一种“混合贸易体制”。18为了与建国之初至20世纪30年代的保护主义相区别，一些研究者将其称作“新保护主义”。传统保护主义的主要手法是直接征收高额关税，新保护主义的手法更精妙、更多元、更隐蔽和更具针对性，同时还积极主张开拓世界市场，增添了所谓“出口保护主义”的新内容。19在新的贸易政策下，按照美国对“公平”的理解，美国一边要求其他国家消除贸易壁垒，扩大自美进口，一边在本国内部构筑各种非关税壁垒，对国内产业实施更多保护救济措施。美国政府更积极地推进战略性贸易政策，由国家出面帮助美国企业扩大出口，努力开拓世界市场，并不断加强出口管制以维护美国的核心竞争力，同时加强国内某些产业的保护以满足特定集团的诉求。
《1974年贸易改革法》是为美国参与《关税及贸易总协定》第七轮多边贸易谈判（即1973—1979年“东京回合”谈判）而制定的指导性法案，是“混合贸易体制”的最初体现。其中对行政部门贸易谈判的“快车道”授权20和谈判机构的调整，体现出美国想要继续推动贸易自由化的意图。法案还规定了与发展中国家开展贸易的“普惠制度”，这体现出美国与欧日争夺发展中国家市场的意图。除此之外，这部法案中最引人注目的便是对“公平贸易”原则的引入。通过对日后“声名赫赫”的“301条款”的设定，该法授权行政部门可单方面认定贸易行为是否公平，并对不公平贸易行为实施贸易报复措施。该法还修订了《1962年贸易扩展法》中的“调整援助条款”，明显降低了对国内产业遭受损害的认定条件，加强对国内“弱势”产业的保护力度。1979年，美国国会通过新的贸易法案，该法案批准了《关税及贸易总协定》“东京回合”谈判协定，并强调美国将坚持“自由而公平”的贸易原则。1974—1979年的5年间，美国国会共通过了70多项带有保护主义色彩的法案，涉及钢铁、汽车、纺织品、机床、机械加工产品、多种农产品等领域；而1951—1969年的18年中，美国国会通过的类似法案仅有50多项，且多与农产品有关。21足见此时的保护主义浪潮已非常强烈。
20世纪80年代里根政府执政时期，美国财政赤字和贸易逆差不断扩大，实行贸易保护主义的意愿更加强烈。1984年美国国会出台《贸易与关税法》，授权美国贸易代表主动行使“301条款”赋予的权力。1985年，里根总统发表以“公平贸易”为题的公开讲话，宣誓美国贸易政策正式转向“公平贸易”。据此精神，1986年美国制定并通过《综合贸易法案》，强调要对实施“不正当、不合理、不公平贸易政策”的国家实施报复。1988年里根总统又签署《综合贸易与竞争力法案》，增补了《1974年贸易改革法》的“301条款”，设立了“超级301条款”和“特别301条款”，更便于行政部门动用国内法和采取单边行动，以反倾销、反补贴、技术壁垒、知识产权等非关税壁垒，对其他国家发动贸易限制和报复。在此背景下，美日全面贸易摩擦的发生就不难理解了。1980—1988年，美国对日本实施51项反倾销措施，涉及汽车、半导体、电子通信等广泛领域，成为美国实施保护主义贸易政策的经典案例。为应对欧洲共同体市场蓬勃发展带来的挑战，里根政府还更注重双边贸易协定谈判和创建区域贸易集团，于1988年签署《美加自由贸易协定》，并在此后老布什政府和克林顿政府的努力下，将其发展为《北美自由贸易协定》。
克林顿政府是冷战结束后上台的首届美国政府，此时的美国举国上下感觉非常好，因此保护主义的表现方式有所不同，“攻”的一面明显大于“防”的一面，对“公平贸易”的调门略降，对“战略性贸易”用力更多，保护主义更多地体现为对世界市场的争夺和国际体系的扩容。面对冷战后大量前社会主义阵营国家进入转型阶段，克林顿政府将其视为拓展国际经济体系规模的绝好机会。克林顿政府一上台，就将对外贸易提高到涉及国家安全的战略高度，认为贸易是美国国家安全的首要考虑，将对外贸易视为优先事项，强化“战略性贸易政策”实施力度，充分动用政府力量，进一步密切政商合作，既加大国内保护也加大出口拓展。1993年9月，克林顿政府公布《国家出口战略》，确定半导体、电脑、通信等六大产业为国家重点支持的出口产业；建立“贸易促进协调委员会”和“国家贸易数据库”等新的机构机制，通过强化政府跨部门协调和政商间合作，有效执行出口战略；1996年，克林顿政府又提出“新兴大市场”战略，列出10个重点和潜在出口市场，为美国出口企业提供指引。
为拓展新的世界市场，克林顿政府展现出对亚太市场的浓厚兴趣。在美国的倡导下，第一次亚太经济合作组织领导人非正式会议在西雅图举行，克林顿政府趁机提出构建“新太平洋共同体”的倡议，积极推动以美国为主导、便于美国扩大出口并防止其他国家搭便车的亚太自由贸易进程。
当然，克林顿政府也不会忘记对竞争对手的打压和多边谈判的参与。克林顿任内，美国既积极推动国会批准《北美自由贸易协定》，以对抗来自欧洲共同体的竞争压力，也动用“超级301条款”等国内法工具，继续对日本实施贸易限制，还积极参与《关税及贸易总协定》“乌拉圭回合”多边贸易谈判，按照美国意志将世界贸易谈判延伸至知识产权和服务贸易等新兴领域。
小布什政府上台之初，为应对“9·11”事件和经济衰退双重压力，在继续强调公平贸易和战略性贸易的同时，还提出“竞争性自由化”战略，更急切地希望通过保护国内产业、打开外国市场走出衰退。小布什政府不惜违反世界贸易组织规则而直接使用关税壁垒，对外国输美钢铁产品启动“201调查”，实施为期三年的关税配额或加征进口保护性关税；频繁发起反倾销、反补贴的“双反”调查，对来自中国等国的部分输美产品征收反倾销税和反补贴税；同时，还大大丰富和细化了各类新型非关税壁垒，如技术壁垒、绿色壁垒、社会责任标准壁垒、特别保障壁垒、非市场经济地位壁垒等，显著拓展了对输美产品的调查范围。22与此同时，美国还大量签署双边自由贸易协定，以此扩大美国对外出口。小布什任内，美国共签署13个双边自由贸易协定，并将其自身技术标准、环境标准、劳工条件添加到这些自由贸易协定中，形成以美国为中心的范围更小、标准更高、排他性更强的贸易集团。
奥巴马政府上台时，恰逢金融危机这一重大历史转折点。为刺激经济、转嫁危机，奥巴马政府在延续往届政府“拓展世界市场”与“保护国内产业”两手策略的同时，明显强化了保护的一手，提出“再工业化”“重返亚太”“买美国货”“出口倍增计划”“国家振兴行动”等战略，试图与中国争夺美国本土及海外市场，美国贸易保护主义政策全面强化。2010年，美国国会通过《汇率改革促进公平贸易法案》，明确将促进公平贸易写入法律，同时将贸易逆差、外币币值过低都界定为不公平贸易行为，重新规定了倾销价格和补贴额度的计算标准，在此基础上进行反倾销、反补贴调查并启动“特保”的认定和调查，使“两反一保”成为这一时期美国贸易保护政策的主要手段。受此影响，中国近30亿美元光伏产品退出美国市场。奥巴马政府还创造了新能源壁垒、知识产权壁垒、SA8000（社会责任标准认证制度）壁垒、碳关税壁垒等新型关税壁垒以及“国货条款”“国人条款”等隐性壁垒。与小布什政府采取的双边方式不同，奥巴马政府更倾向于以小多边方式签署自由贸易协定、开拓新的世界市场，其中以《跨太平洋伙伴关系协定》谈判最为典型。美国参与该谈判后迅速占据主导地位，将公平贸易理论融入《跨太平洋伙伴关系协定》议题设定。
后危机时代的各类挑战在特朗普时期进一步发酵，这让特朗普政府表现出极为强烈的反全球化倾向。在保护主义的道路上，特朗普政府比自1934年以来的任何一届政府都走得更远，对各种政策手段的使用更是前所未有的极端。特朗普政府高举“美国优先”旗帜，完全将国内政治凌驾于对外战略之上，将国内法凌驾于国际法之上，无视国际贸易规则，动用极夸张的关税手段和将中国认定为“汇率操纵国”等极端手法，对中国发动史诗级的“贸易摩擦”；以国家安全风险为由，对中国企业赴美投资和融资进行限制。在与中国签署的第一阶段经贸协议中，强迫中国购买数额巨大的美国商品，是特朗普总统最为津津乐道的方面；在与加拿大和墨西哥签署的《美墨加协定》中加入“毒丸条款”，企图将中国排挤出美国主导的贸易体系。在过去几十年中，历届美国政府均为维持本国竞争力而实施较为严格的出口管制，特朗普政府却选择以全面彻底的“科技脱钩”方式，阻挠中国从中美科技交流中获益；利用赤裸裸的手段打压华为等中国企业，其言论之露骨、手法之拙劣，世所罕见。新冠疫情暴发后，特朗普政府的第一反应，就是借机渲染制造业受制于人的风险，软硬兼施推动海外企业向本土回流。23
过去几十年来的历史证明，对作为国际体系主导国的美国而言，保护主义就像一剂上瘾的毒品，一旦沾上就戒不掉，只能不由自主地加大剂量。自20世纪70年代美国的贸易政策开始转向，历经近50年的发展变迁，发展到特朗普政府在民粹情绪驱使下不顾国际准则和国际经济体系稳定而采取多种极端措施，美国贸易政策的指导方针已经完全从自由贸易转向保护主义，行为方式完全从多边主义转向单边主义，行动视野也从全球主义退回到区域主义，这标志着美国自身经济地位和国际主导能力已严重衰落。几乎所有理性的人都会同意，在特朗普时代，美国的保护主义做得太过头了。
对后危机时代看似蛮横傲慢、实则难掩颓相的美国而言，保护主义绝不是扭转颓势的正确药方。因为恰恰是自由贸易构成了国际经济体系的纽带和美国主导地位的基础，而新保护主义无疑会成为国际经济体系解体和美国加速衰败的催化剂。前文提到，与外部世界维持常态化、全方位的“大交换”，保持国家的开放性和动态平衡性，是现代国家的基本特征，更是主导国之为主导国的战略必需。最基本的事实是：对外出口有利于美国的经济繁荣和创造就业，大量进口则帮助美国抑制了通货膨胀和维持了相对高水平的生活水准；而且，确保美国在国际自由贸易体系中的居中地位和“扛旗”角色，是美国构筑国际经济环流、成为少劳多得的“食利者”的前提条件。
对保护主义与国家兴衰之间关系的分析，应结合具体的时代背景和国家发展阶段。对兴起阶段的后发国家而言，保护主义是主动的、必要的和有益的，可为后发国家争取宝贵的发展时间和发展空间，这已为诸多案例所证明；而对衰败阶段的主导国而言，保护主义只能是被动的、危险的和注定失败的。主导国在衰败和危机阶段的保护主义政策，绝不会帮助主导国度过危机，只会在形势的加速演进中见证危机的不断深化；绝不会扭转主导国的衰败，而只会加速其主导国资质的丧失。保护主义政策符合短期利益却不符合长期利益，符合局部利益却不符合整体利益，符合国内政治利益却不符合国家战略利益，丝毫无助于产业转型升级和国际竞争力提升，无助于维系政府、市场与社会的长期良性互动，其结果必然是毁了青山、输掉未来。主导国的大门一旦关上，再打开可就不容易了。
转向保护主义，把自己关在屋子里，构筑起各种各样旨在自保的壁垒，是处于衰败和危机阶段的主导国的本能反应。世界大势浩浩荡荡、始终向前，不会为任何国家而放慢演进的步伐，也不会因某些国家自己停下脚步而拖累世界现代化进程踟蹰不前。主导国通过保护主义举措在自己与国际体系之间“划清界限”，甚至主动寻求与重要后发国家和整个国际体系“脱钩”，谋建范围更小的区域经济集团，这些做法只会弱化主导国对国际体系的掌控，损害主导国本已岌岌可危的国际信誉，迫使各国对保护主义举措竞相效仿或另谋出路，从而加速国际体系转型重塑，为更先进的国际体系的形成和新的主导国的出现铺就道路。