分权是美国的“政治基因”
分权是美国现代国家治理体系的“历史底色”和“政治基因”，是美国值得引以为豪的重大制度创新。美国凭着先有社会、后有国家的特殊机缘，完全有能力吸收那些当时看来更先进的政治理念，按照自己的意愿开创更先进的现代国家形态，不至于像欧洲国家那样受制于沉重的历史包袱。
在美国的国父们构思国家政体的未来时，至少有两大政治思想传统对他们构成较大的影响，这两大思想传统异曲而同工，其本质均为分权制衡。一大思想传统是在西方思想史上源远流长并在当时的英国广为流行的混合政府理论。自古希腊时期的柏拉图、亚里士多德，至古罗马时期的波利比乌斯、西塞罗、赛卢斯特、塔西陀，再到近代早期的马基雅维利，这些人都曾设想一种将不同政体的优点兼收并蓄的混合政体，以同时确保政治合法性、社会稳定性与国家治理效率。至17世纪40年代，英国国王与议会矛盾激化，议会向当时的国王查理一世提出《十九条建议》，要求限制王权、提升议会地位。为安抚议会并论证现状合理性，查理一世在《回复》中表达了他对英国政治体制的理解，强调了英国政体的混合政府性质，认为英格兰的政体乃是亚里士多德阐释的三种政府形式的混合，现有的国王、上院和下院分别代表了君主制、贵族制和民主制的基本要素。议会党人和保王党人从不同角度接受了这一解释，因为这其中隐含的意思是，国王、贵族和平民之间均可享有国家权力并构成相互牵制。至1688年英国通过“光荣革命”确立君主立宪制，混合政府理论已无可争辩地成为英国政治体制的标准理论。1母国的这些政治思想和实践，对新生的美国而言无疑具有深远影响。
另一大思想传统则直接来源于洛克、孟德斯鸠等人对分权制衡思想的直接阐释。当时的这些著名思想家不仅在欧洲是先进思想的传播者，而且在北美亦拥有包括美国国父们在内的大批粉丝。英国著名哲学家和政治思想家约翰·洛克（1632—1704）是对分权制衡理论进行阐释的先行者。洛克将国家权力分为立法权、执法权和对外权三种，认为抑制绝对权力消极影响的最佳方式就是实行权力分立。“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑。”在洛克的基础上，孟德斯鸠（1689—1755）在其《论法的精神》一书中首次系统阐释了三权分立与制衡思想。孟德斯鸠将政府权力分为三类——立法权、行政权与司法权，认为一个自由国家里的立法权应归人民集体所有，鉴于人民的能力不足和议事不便而应实行代议制。他还肯定贵族在国家政治生活中的作用，主张立法机关应分为贵族院和平民院，两者分享立法权并相互制约。孟德斯鸠还主张，为提高国家执政效率，行政权应属国王，而司法权则由法院行使，法官由人民选举产生，由此构筑起“以权力制约权力”的现代国家政治制度。2
上述两大政治思想传统，再加上殖民地时期英王任命的皇家殖民地总督滥权，以及各殖民地早已形成高度自治传统，殖民地各阶层对集中而强势的政治力量充满恐惧和厌恶，对奉行政治分权体制感到安全而惬意，所有这些因素决定了美国对国家政治制度的设计思路毫无疑问是分权。无论是联邦与各州的权力分配、联邦政府的制度设计，还是两党制的形成演进以及行政部门内部的实际运作，都体现了分权制衡的政治思想。
这种分权体制，首先体现于美国宪法对联邦与各州的关系设定。《1787年美国宪法》是世界上第一部成文宪法，也始终是美国政治体制的根本遵循。由于在大州与小州之间、蓄奴州与自由州之间、南方与北方之间本就存在明显的利益分歧，因此《1787年美国宪法》在很大程度上是利益妥协的产物。此前《邦联条例》曾明确规定各州保持有主权和独立。相较《邦联条例》，《1787年美国宪法》在主权问题上采取了模糊处理，对联邦完成后各州是否仍是主权实体、谁来决定联邦与各州间的权力划分、谁有权对联邦宪法做最后解释等问题，只是含混其词。按麦迪逊的解释，最初的联邦政府既不是国家性的政府，也不是联邦性的政府，而是一种混合性质的政府，即美国是一个“复合共和国”，两种政府相互控制。这充分说明了在宪法制定之初的联邦与各州之间权力分配的微妙态势。3尽管如此，各州对联邦权力依然顾虑重重。其后的《美国宪法第十条修正案》中特别规定：凡是未经宪法授权联邦行使或禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留之。这意味着：联邦政府的权力只是列举性和授予性的“正面清单”，规定多少就是多少，不能随意增加；而各州权力则是天然性的“负面清单”，除却授予联邦外的其他权力均归各州所有。
此后联邦权力的范围借助修正、默认、司法解释和危机应对的需要而大大扩展，而各州的权力也有类似的扩展。美国公民与其州政府发生接触，比与联邦政府发生接触更为经常。对市和地方政府的管理，关于工厂和劳工的立法，公司执照的颁发，法令的阐释和民法与刑法方面的司法管理，对宗教团体的监督，对于不受《美国宪法第十四条修正案》限制的教育的管理，以及对于人民的卫生、安全和福利等一般“治安权力”——这些都并非根据宪法而是根据各州自己的主权权力而属于各州的。4正是由于宪法规定相对模糊，自美国建国以来，联邦权与州权之间的权力冲突始终未停，联邦制的发展由此经历了“双重联邦制”“合作联邦制”“新联邦制”“竞争联邦制”等若干阶段。5美国200多年的政治与法律史，便是一部联邦政府和各州政府围绕主权问题而相互冲突的历史。
梁启超深感于美国政治体制之独特，曾在他的《新大陆游记》中这样评价美国联邦与州关系：“譬诸建筑，先有无数之小房，其营造不同时，其结构不同式，其后乃于此小房之上，为一层堂皇轮奂之大楼，以翼蔽之。而小房之本体，毫无所毁灭，毫无所损伤。盖小房非恃大楼而始存立，大楼实恃小房而始存立者也。……此美国政治之特色，而亦共和政体所以能实行能持久之原因也。”6
分权体制的另一重要体现，在于联邦政府的权力架构安排，即立法、行政与司法的三权分立。三权分立的确立是《1787年美国宪法》的特色之一。受孟德斯鸠等欧洲思想家的影响，在制定联邦宪法之前，各州的宪法多已确立三权分立原则。联邦宪法对这一原则再次予以确认。
联邦宪法规定按照三权分立的原则创立政府机构：国家的立法权属于国会，行政权属于总统，司法权则属于最高法院及其下级法院。《1787年美国宪法》的前三条分别规定了这三大部门的权力。为了不使任何一个部门形成绝对权力和专断，规定三种权力相互独立又相互制衡。国会的立法权受以下牵制：（1）法律须由国会参众两院分别通过；（2）总统对国会通过的法律有否决权；（3）最高法院有法律复审权，判定其是否违宪。7总统的行政权受到的牵制是：（1）总统不能以行政权支配立法和司法；（2）总统运用各项政府开支必须按照国会通过的预算和拨款案行事；（3）国会以2/3多数可以取消总统的否决案；（4）国会有权弹劾总统；（5）总统签署的条约必须经参议院批准；（6）高级官员的任命必须经参议院同意；（7）法院有权审查行政命令是否违宪。司法机关受到的牵制是：（1）联邦法官由总统任命，并经参议院同意；（2）国会有权弹劾法官；（3）国会有权规定法院的管辖权。就这样，美国政府依据宪法确立起一套复杂的分权体制，200多年来的美国政府便据此运转操作。8
两党制的形成与演进，亦是分权体制的体现。就像“阴”与“阳”、“东”与“西”、“对”与“错”永远针锋相对却须臾不可分割、常常相互包含甚至可以相互转化一样，一些现代国家的内部政治集团，在国家发展的特定阶段或基于特定历史条件而形成的政治传统，常常依据某一时期全国范围内的最重大议题和最主要矛盾，如国家发展方向、产业政策导向以及相应的权力格局设定和利益分配安排，不自觉地分成两大针锋相对的派别。其他非核心议题的利益诉求者，大多依其意愿而依附其中的某个政治集团；偶尔冒出的“第三党”，其主张往往被两大集团吸收进自己的政治纲领，令“第三党”昙花一现难成气候，由此形成两党长期并立、轮流上台执政、立场多有交叉转换的政治版图。9美国作为一个成长中的现代国家，便是如此。尤其是美国奉行单一选区制度，更利于两党制的形成。
两党对立的政治格局，在美国建国的最初阶段就显示出来了。在争取各州批准《1787年美国宪法》时，赞成宪法者自称“联邦派”（或“联邦主义者”），并将反对宪法者称为“反联邦党人”。前者以汉密尔顿为首，后者以杰斐逊为代表。麦迪逊曾与汉密尔顿一伙，后在众议院联手杰斐逊站在了汉密尔顿的对立面。反联邦党人于1791年组建“民主党”，随后又将党的名称改为“共和党”，而“联邦派”则正式组建为“联邦党”。1800年共和党选举胜利后，两党立场发生对调。共和党转而赞成从宽解释宪法和联邦扩权，作为反对党的联邦党则转而强调州权。至1816年，联邦党已趋瓦解，1820年根本无力再提出本党的总统候选人。此后，失去竞争对手的共和党之内又分裂出两派——“国民共和党”和“民主共和党”，双方主要矛盾仍在于如何解释宪法和是否支持联邦扩权。双方的对立随后演变为“辉格党”与“民主党”的对立，两党对立格局进一步强化，两党政治中的很多政治规则，如全国代表大会提名总统候选人、各州和地方出现党魁、政治分赃等，也在这一时期逐步形成。至19世纪50年代，由辉格党、自由土壤党和反对奴隶制的民主党人组成新政党——共和党，由此正式形成我们今天熟知的民主党与共和党的长期对立和轮流执政。
此外，在三权分立的总体架构之内，还有些次一级的分权设置。例如，立法机构内部的参众两院分立，便吸收了孟德斯鸠等人关于贵族院和平民院的理念，法律倡议需经两院协调后方可成法。而在行政部门内部，总统与官僚体制之间也存在着隐隐的分权制衡。按宪法规定，联邦官僚系统既要对作为行政首脑的总统负责，也要接受国会的财政拨款限制、人事任命限制和实际运作监督，联邦官僚系统与总统和国会之间形成“一仆二主”关系。联邦官僚系统作为典型的官僚体制，久而久之亦会形成特定的部门利益和部门文化，具有内在的专业性、中立性和保守性特征，倾向于延续既定政策路线和标准操作程序。其与那些希望在有限任期之内施展个人抱负、快速做出变革的总统之间常常发生冲突，即便总统通过政治任命官员加强对联邦官僚系统的控制，也无法完全避免这种情况，从而在总统和联邦官僚系统之间形成分权制衡。联邦官僚系统的规模越大，规章制度越细致繁复，利益纽带越盘根错节，总统对其驾驭的难度就越大，有些时候甚至反过来破坏总统的议程。