一、免费入学
众所周知，义务教育的三原则就是强制、免费和公共性。在对各类教育权的保护中，各国应优先实行免费义务教育。这一思想由于《经济、社会、文化权利公约》第14条而加强，因为从该条的规定来看，为所有的人提供免费的义务教育已成为各缔约国的“即刻的”（immediate）义务。[5]历史的经验表明，只有义务教育和免费教育都实现后，教育才能迅速普及。[6]不过，在免费的范围上，各国在不同的历史时期，却各不相同。
除了基本含义“免除学费”之外，还有一些国家免费向学生提供教科书、笔记本、纸张和铅笔，免费提供校车接送服务，免费提供早点、课间餐或午餐，免费提供学生课余文化体育活动所需要的服装、装备等。以英国《1944年教育法》为例，该法第61条规定：（1）不得在地方当局维持的学校中收缴入学费，也不得在这些学校中收缴提供教育的学费。（2）假如地方教育当局作出安排向学生提供寄宿设施，它将视情况收取合理的费用或减免全部费用。[7]
在美国，各州“免费”的概念也不一样。一般认为，收取学费是违反免费义务教育法，而收取杂费是允许的。学费是指用于支助学校的一般事项的费用。如教师工资、教学设施和设备费等。杂费是指课本、笔记本、铅笔、钢笔、纸张等学习用品以及其他消费品，如毛巾、体操服、乐器等。基于不同的理解，各州免费的范围也不一样。至于哪些项目免费，一般由州立法机关的法令规定。[8]
在日本，宪法第26条第2款后半段规定：“义务教育为免费教育”。围绕免费的范围，学术界出现了三种观点：第一为“无偿范围法定论”，第二为“授课费无偿论”，第三为“就学必要费用无偿论”。日本的授课费一直是免除的，在教科书是否免费提供的问题上立法经历过反复。不过，从1963年起，根据《关于各种义务教育学校教科书的无偿措施的法律》，开始实施以义务教育学校全体学生为对象的教科书免费制度。[9]
在我国，宪法并未规定义务教育免费。现行《宪法》第19条第1款、2款规定，“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”。第46条规定，“公民有受教育的权利和义务”。都没有涉及是否实施免费教育的问题。
从历史上看，在1986年以前，我国虽然没有正式确立义务教育制度，但在国家政策中多次提出要普及义务教育。如早在1949年9月拟定的《政治协商会议共同纲领》中就已经提出，要“有计划有步骤的实施普及教育”。[10]1951年8月，第一次全国初等教育及师范教育会议，曾提出从1952年开始，争取10年内基本普及小学教育的目标。1956年最高国务会议通过的《1956—1967年全国农业发展纲要（草案）》中规定：“从1956年开始，按照各地的情况，分别在7年和12年内普及小学义务教育。”1961年12月，中共中央批转中央文教小组《关于1961年和今后一个时期文教工作安排的报告》，在经济困难时仍提出，要有计划地、积极地普及适龄儿童的小学教育。在城镇，用政府的财政收入举办公办学校；在农村，新中国成立伊始，政府就提出允许依靠群众力量办学，发展民办学校，即由农民和社队集资、献工献料而非政府拨款举办的学校。1960年，财政部、教育部颁发的《关于人民公社社办中、小学经费补助的规定》中强调，社办小学应力求自力更生，经费筹措办法可以多种多样。公社可以从公益金中抽取一定比例，也可以向学生收取杂费、分摊工分或拨给学校一定土地组织学生劳动等取得收入。[11]
值得指出的是，虽然1960年财政部、教育部的文件规定农村社办小学可以收杂费，但事实上，这段时期，义务教育的城乡差距并不大，1958年兴办的人民公社在普及农村基础教育方面起到了积极作用。由于有集体经济做后盾，当时的教育基本免费，教师工资由县财政负担，农村基础教育的师资、校舍都较之前有很大改观。[12]直到1978年改革开放以后，随着人民公社制度的改变，农村基础教育因失去集体经济的支持而出现衰败。
我国1986年7月1日开始实施的《义务教育法》第10条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”在制定该法时，是否收取杂费存在争议。一部分人认为杂费不要收了，可是一算账，杂费有6亿元，1985年的6亿元还是很大一笔钱，国家拿不出这笔钱。全国人大讨论后，决定还是写“免收学费”。当时的人均杂费确实很低，但是没想到日后杂费成为乱收费的一个借口，而且雪球越滚越大，成了“无底洞”。
据报道，2001～2006年，有五年的价格举报投诉都以教育收费问题为首。[13]为了扭转这一局面，2003年以来，国家逐步在全国义务教育阶段中小学校推行“一费制”收费办法。该办法是在严格核定杂费、课本费（包括教科书、作业本费）的基础上，一次性统一向学生收取费用。
2005年11月10日，教育部首次发布《中国全民教育国家报告》勾勒出了我国免费义务教育的时间表：到2007年，使全国农村义务教育阶段家庭经济困难的学生能享受到“两免一补”，就是免杂费、免书本费，补助寄宿费，保证不让一个孩子因为家庭困难失学；到2010年，全国农村地区全部实行免费义务教育。2015年全国普遍实行免费义务教育。半个多月后，温家宝总理就将在农村实施免费义务教育的时间提前了3年，从2006年起，用2年时间实现这一目标。2007年就实现了在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费，并继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。在城市，从2008年秋季起，全部免除城市义务教育阶段学杂费。截至目前，学费、杂费在城乡已经全部免收。书本费对农村家庭贫困的儿童免收，城市义务教育免费的项目各地有所不同。[14]
2006年修订的《义务教育法》第2条第3款也规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。”在免收学杂费的政策、法律实施后，学校只能按“一费制”规定收取课本费、作业本费两项代收费和寄宿学生住宿费，学校和教职工不得再向学生收取其他任何费用。[15]随着这些法律和政策的实施，教育部官员称，从2006年到2010年，国家投入1600多亿元用于义务教育阶段免除学杂费。这样一来，义务教育阶段的收费的项目很少，而且必须得到有关部门的批准，教育“乱收费”现象已经得到解决。[16]不过，教育部官员的发言一出，一石激起千层浪，无论官方还是民间，均认为教育“乱收费”问题远未解决。[17]
之所以出现官方话语与民众感受不能“对接”，“乱收费”屡禁不止的情况，大概有以下几方面的原因：(https://www.daowen.com)
首先，虽然法律和政策均有明确规定，不收学费、杂费，但是究竟哪些费用属于“杂费”不应该收，哪些不属于“杂费”，其存在的合法依据，目前并不清晰。[18]有学者统计，教育“乱收费”有48项之多，表现为：层层加码，搭车收费；强行推销，重复收费；越权立项，擅自收费；提高标准，随意收费；混淆对象，糊涂收费；擅改办法，变相收费；学会协会，办班收费；吓蒙哄骗，强制收费……其基本特征是名目多、金额大；范围广、增长快；秩序乱、危害大。我们很难区分哪项合理，哪项不合理。[19]即使国家对于义务教育实行全免费，即免学费、杂费，免费提供教科书、伙食、校服等，[20]也不可能完全避免中小学阶段的某些收费。
其次，对于中小学的收费，儿童及其家长一般并没有拒绝的可能性与现实性。这是因为，第一，根据就近入学的政策，儿童及其家长没有对学校的选择权；而且在现行体制下，转学并不容易，受到正在就读的学校的制约，甚至有学校还借转学之际收“转学费”。失去选择权和转学权的家长和儿童没有“用脚投票”的权利，当然也就无法拒绝正在就读的学校的“乱收费”。第二，由于义务教育阶段儿童是未成年人，自我保护能力较差，一旦进入学校，极易受到学校和老师的侵害。父母为了保证学校和教师善待儿童，一般不会在金钱方面斤斤计较。从这个角度看，儿童就如同被学校劫持的“人质”，只要学校让掏钱，家长一般不可能拒绝。
再次，现行法治条件下，家长和学校就“乱收费”问题发生纠纷，虽然在理论上很容易得出学校侵犯了公民的权利，[21]但是却很难通过诉讼的方式来解决纠纷。2005年，在北京就发生了“小学生状告北京市教委要求义务教育免费被驳回”的案例，法院审理认为，此案的收费行为发生在原告石佛营小学学生和第三人石佛营小学之间，市教委并未对原告作出具体的行政行为。因此，原告要求撤销北京市教育委员会对其收费的行政行为，缺乏事实依据，不符合行政诉讼条件。并且，其要求市教委实行义务教育免费的诉讼请求，不属于法院行政审判权限范围。对石佛营小学学生的诉讼请求予以驳回。[22]法院虽然作出了判决，但是学生与学校之间的纠纷却没有得到解决，实现“案结事了”。依法维权的路并不通畅。
复次，国家对教育长期投入不足使学校“乱收费”“合法化”了。前教育部长周济曾经指出，教育乱收费有三种情况：生存型，即一些地方在教育经费不足的情况下，通过乱收费来维持教育运行；发展型，即有些学校希望借乱收费增加教育经费，提高教育质量；腐败型，即一些教育行政部门和学校巧立名目乱收费以权谋私。[23]实事求是地说，绝大多数学校在乱收费用后，并没有私分乱发、大吃大喝、游山玩水，这此钱差不多都用在了改善学校的办学条件上。[24]而且，由于教育经费不足，教育行政主管部门往往会从学校的“乱收费”中分一杯羹。在教育投资不足的情况下，严格禁止学校“乱收费”必然要求政府承担更多投资的责任，这也决定了教育主管部门不会真正地严查中小学“乱收费”。
最后，因优质教育资源供应严重不足，所以优质公共教育资源形成了垄断地位，作为受教育者的儿童及其家长根本不具备和名校讨价还价的能力。在我国，由于新中国成立之初优先发展重工业急需一部分技术人才，所以创办了一些重点中小学。这些重点中小学随着时代的发展，始终是国家财政资源重点“照顾”的对象。比如，为办好重点校，上一届政府曾给北京五中投资两亿元，给八十中投资3亿元。事实上就北京一般中学的标准，3亿元可以办30所初中了。[25]这些重点学校现在改称“示范学校”，由于长期受到政府的优先照顾，不但形成了“城市的学校像欧洲、农村的学校像非洲”的城乡极不平衡的局面；即使在城市，重点学校与非重点学校之间的差距也极大。[26]在此意义上，中小学名校形成了“卖方市场”，家长能把自己的子女送进名校需要投入大量的权力资本、经济资本和文化资本。[27]能够入学已经感到万幸，一般不会去计较付了多少“择校费”，在学过程中又发生了多少“乱收费”。当然，这并不是说，对于大多数家庭来说，“择校费”不构成沉重的经济负担。
正是由于上述原因，中小学“乱收费”问题才显得异常复杂，屡禁不止。在某种意义上，对义务教育阶段儿童学费、杂费的免除以及“一费制”的实施其历史进程类似于我国农村税费改革的进程。只不过，和农民相比，在校中小学生处于更加弱势的地位。这是因为，农民在取消农业税，实行种粮补贴之后，一般与政府并无直接互动交往的需要；即使有交往，也是如何领取补贴的问题。而对于在校学生，始终处于校园环境之中，需要与学校，尤其是教师营造一个持续的良性互动的学习氛围；即使实行课本费以及其他一切费用全免，也难以避免学校或教师利用其优势地位收取本不应该收取的费用。因此，在我国治理中小学“乱收费”还有一段很长的路要走。
不过，问题的解决本来就蕴涵于问题之中，要根除中小学“乱收费”，可以从以下几个方面着手：
第一，切实保证义务教育阶段学校的经费，实现义务教育均衡发展。中小学“乱收费”之所以长期存在是因为其有某种“合理性”，它补充了教育经费的不足，实现了在国家教育投资严重不足的条件下的基础教育的发展。目前，九年制义务教育学校取消收费后，学校的公用经费主要来源于财政补贴，即使足额发放也远远不够学校的日常开支。事实上部分区县连教师的津贴也没有足额拨付，不足部分只能由学校自筹，想方设法收费。[28]“一费制”也带来了诸多问题，首要的就是经费严重不足，特别是农村学校。为了节约水电费，学校关闭全校教室电灯；将水冲式厕所长期闲置，不得不继续使用原来的旱厕；不买或少买体育器材；打扫教室卫生用具奇缺；墙报、黑板报没有了；教学板书少写了；课外活动少了；集体性教育活动取消了；不用彩版教材而继续使用黑白版教材，凡此种种不一而足。[29]这些问题的解决首先都依靠国家进一步加大对教育的投入。
第二，转变观念，以“低保”的方式办义务教育，实现教育均衡发展，以“低水平”的方式实现“广覆盖”。必须认识到，国家在义务教育阶段的任务是保证每一个适龄儿童都能接受到最低标准的教育，而不是用全体国民的钱办只有少数人才可能享受的优质教育；也就是说，在义务教育领域引入“教育低保”观念，在加大投入的同时，实现义务教育公立中小学教学条件等各个方面基本相同的均衡教育的目标。
第三，建立教育经费开支的国家标准和省级标准，利用现代媒体在全社会广泛宣传本地区中小学合法收费的法定项目和收费标准。如果中小学校硬件设施不达标或教师工资出现拖欠，则追究该地区领导的责任；如果出现中小学“乱收费”，则追究该校校长的责任。
其实，在学费、杂费免除之后，在城市，家长反应最强烈的是“择校费”，这涉及优质公共教育资源的分享问题，将在下文予以探讨。