中央政府应承担基础义务教育投入的主要责任
无论是免费入学，还是创设必要的教育设施都需要政府大量的投入。为了保证义务教育的均衡发展，保证全体国民有权平等分享国家的公共财政收入，基础义务教育的经费投入应由中央政府承担主要责任。所谓基础义务教育就是达到国家最低标准的义务教育。这种最低标准的教育保障由中央政府负责协调和保证是公民受教育权利平等的具体体现，是比受教育机会平等更高层次的受教育的过程和结果平等的必然要求。
首先，只有中央政府承担主要投入责任才能更好地解决基础教育的外溢性问题。从公共产品的特征和供给原则来讲，中央政府负责全国性公共产品的提供，地方性公共产品则由地方政府负责，跨区域的公共产品由中央和地方共同负责或几个区域联合提供。义务教育作为一种准公共产品，是一种制度性公共资源，主要应由政府负责提供。
随着我国人口流动的加快，在此地接受教育，在彼地创造财富的情况越来越普遍，受过教育的人口跨省流动的趋势越来越明显。1997年，农村劳动力在一省范围内流动和就业的比例高达82.1%，到2000年该比例下降到75%；相应地，跨省流动的比例也由17.8%上升至24.9%。[45]2004年，全国农村外出务工劳动力达到11,823万人，跨省流动的农民工为4770万人，占外出务工农民工的51%。东部地区跨省流动的农民工占其农民工总输出量的27.5%，中部地区跨省流动的农民工所占比重高达70.5%，西部地区跨省流动的农民工则占53.5%。[46]《2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报》显示，2005年年末全国流动人口为14,735万人，而跨省流动的人口就达4779万人。[47]
显而易见，跨省流动就业已经成为越来越普遍的趋势，而且经济落后地区的劳动者跨省流动到经济发达地区的比例比经济发达地区向经济落后地区流动的比例要高得多。虽然，许多农民工通过向家乡汇款的方式将本地基础教育的收益带回本地，但就总体而言，基础教育的收益的大部分还是留在了外地，从而使劳动力的输出地陷入“基础教育投资越多—外出流动越快—本地经济越不发达—财力越薄弱”的恶性循环的境地。面对接受过义务教育的人力资源大规模的跨省流动，只有中央政府承担主要的提供义务教育这一公共产品的责任，才能避免基础教育的外溢性。
其次，只有中央政府有财力最终解决义务教育投入不足的问题。以1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》为界，在1985年以前，我国并未建立起真正意义上的义务教育投资体制，主要实行国家办学、中央集权、财政单一的管理模式，对教育的投资不仅随意，而且一再被边缘化；1985年以后，我国的义务教育财政投入体制逐渐进入制度化时期，先后经历了“以乡为主”、“以县为主”和“省级政府统筹”三个阶段。[48]
在中共中央《关于教育体制改革的决定》中规定，基础教育实行“由地方负责、分级管理的原则”，把“发展义务教育的责任交给地方，有步骤地实行九年义务教育”。1986年的《义务教育法》第8条重申了“地方负责、分级管理”的原则。1989年，国家决定在乡一级建立财政，包括教师工资在内的十几种支出放在乡财政，这项改革强化了“谁办学谁掏钱”的投资体制。1992年颁布的《义务教育法实施细则》第28条规定，“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措”。这一系列的规定以及在实践中普遍采取的“县办中学、乡办初中、村办小学”的实践，使我国的义务教育进入了“以乡镇为主”的阶段。
据国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担很少，不足2%。而乡镇承担的经费也多是向农民征收的教育费附加、教育集资与教育摊派而来。因此可以说，这段时间的农村教育主要是由农民来承担。城市义务教育经费则由财政负担。1994年份税制改革以后，中央财政收入比重逐年上升、地方财政收入比重逐年下降，[49]但是地方拥有的财权减少了，承担的事权却没有减少；加之省级政府也采取财权逐级上收的策略，导致基层政权——乡政府事权与财权的矛盾尤其突出，客观上导致了对农民的“乱收费、乱集资、乱摊派”。
为了切实减轻农民负担，中共中央、国务院于2000年开始了农村税费改革的试点，得出了税费改革如果不建立教育资金的独立运行制度，就无法保证教育的正常运行的经验教训。2001年，国务院作出《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出：农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方负责管理，以县为主的体制”。紧接着又召开了全国基础教育工作会议，决定把农村义务教育的责任从主要由农民负担转到由政府负担；把政府对农村义务教育的责任从乡镇转移到以县为主。2002年、2003年国务院又先后发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》和《关于进一步加强农村教育工作的决定》，进一步强调和落实了县级人民政府对农村义务教育的责任。不过，由于事权与财权的矛盾仍然存在，“以县为主”的体制同样举步维艰。对于以农业等第一产业为主的广大中西部地区，如果没有中央和省级财政转移支付，连干部和教师的基本工资都无力保障，更谈不上为教育需求提供充裕供给。[50]即使在经济较发达的省份山东省，其经济中等发达县利津县[51]2003年全年可支配财政收入是19,735万元，而单单需要财政供养的机关干部和全县教师就有9700人，以每年每人2万元计，每年需要支出19,600万元。除了人头工资之外，县财政几乎没有其他可支配资金。[52]
正是因为县级财政同样困难，面临事权与财权不匹配的矛盾，2006年修订的《义务教育法》第7条第1款规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这是在法律上首次明确了省级政府的“统筹责任”，这有利于实现全省领域内的教育均衡，实现全省一盘棋，部分克服了“以县为主”的弱点；相对于中央直接负责减少了层级，也具有信息优势。不过，省级政府究竟如何统筹？并无具体的规定。从省级政府所拥有的财力看，部分省份恐怕仍然难以全部完成这一责任；[53]在经费不足时，仍然需要中央政府承担最后的保证最低限度的教育条件的责任，或者说是教育“保底”责任。
最后，也只有中央政府承担主要的投入责任才能解决省际间义务教育投入的巨大差距。生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费是两个衡量公共教育经费投入力度的重要指标。1995年全国普通小学生均预算内事业费支出，最高的是上海（1216元），最低的是河南（144.2元），上海是河南的8.44倍；全国普通初中生均预算内事业费支出，最高的是上海（1535.83元），最低的是四川（311.86元），上海是四川的4.92倍。2000年，上海市普通小学生均预算内教育事业费最高（2756元），河南省最低（261元），上海是河南的10.56倍；普通小学生均预算内公用经费上海市最高（448元），陕西省最低（不足9元），上海是陕西的49倍以上。[54]2004年上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6680.22元和1664.65元，而河南省仅为654.41元和42.58元；上海初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6831.40元和1939.96元，而河南省仅为763.92元和73.75元。[55]种种数据表明，我国省际教育差异的数值正在扩大。[56]
在东部某些地区提出实现教育现代化的同时，西部某些地区连义务教育基本的入学还不能保证。据统计，至2004年年底，西部地区还有246个县未实现普九，占总数的86.6%；还有11个县，小学净入学率低于70%。同时，据一项义务教育质量研究的结果，西部地区教育质量显著低于东部地区。[57]对于义务教育如此巨大的省际差异，依靠省级政府实现均衡显然是不可能的，只能由中央政府加强调控，逐步实现全国范围内的教育均衡。
以上都是从经济学、财政学角度出发的说明。如果从法学尤其是宪法学出发，在我国，由中央政府承担起公民基本权利的最后保障责任，也是理所当然的。
第一，从国家结构形式上看，我国是单一制国家，地方一切权力来源于中央，地方并没有自己单独的权力，这就决定了地方并没有只属于“地方”的责任。任何公民权利状况的极端恶化，中央政府都有以某种方式促其改善的义务和责任，而不能置之不理。因为权力本身就是责任，就是职责。“以省为主”承担义务教育责任的论者忘记了，他们所举出的美国、加拿大、德国、瑞士、奥地利、比利时、印度、澳大利亚、西班牙、日本等国，除了西班牙和日本以外，其余都是联邦制国家。联邦制国家的主权结构可以用“双重主权”理论来解释，即除了统一的联邦主权之外，各州也拥有一部分主权，联邦权力一般来源于各州，联邦与州之间的权力界限由宪法规定。也就是说，联邦的各州就类似于单一制国家的一国，由州承担义务教育的主要投入责任，就相当于单一制国家由中央政府承担主要责任。即使在美国这样的联邦制国家，按照美国宪法，教育是州的“保留权力”。联邦政府也加大了对教育的投入，联邦基础教育支出从1965年的19.43亿美元提高到2003年的596.56亿美元，基础教育支出在整个联邦教育支出的比重一直维持在40%～50%。[58]联邦最高法院还通过布朗案以实现种族教育机会平等。[59]各州最高法院也作出了一系列判决，判定以地方经济实力来决定教育经费水平的财政支出方式违宪，因为它违反了“教育机会均等原则”。[60]
第二，从宪法的规定看，受教育权作为基本权利载于宪法，就构成了公民与国家之间的契约。人民建立国家的目的本来就是为了保证自己的基本权利，如果政府不能完成与人民之间的契约，人民有权改变政府。当前，我国部分基层政府财政沦为吃饭财政的状况，违背了人民建立政府的目的和初衷。从人民主权的原理看，宪法构成了人民要求政府应如何行为的最高指示。宪法规定的基本权利就是人民对政府的核心要求，在单一制国家，这个政府首先就是中央政府，因为中央政府是整个国家政权机关的总代表，代表整个国家机器的全体。这也决定了，在公民受教育的基本权利得不到充分保障时，必须由中央政府承担责任。在英国这样存在很强的地方自治传统的国家，1965年以后，中央政府负担义务教育总开支也达到了60%。在日本，明治维新以后，“文明开化”是其基本国策，主管教育的文部省的经费是政府各部门中持有经费最多的；第二次世界大战刚结束，1947年经受严重创伤的日本就制定了实施九年制免费义务教育的《基本教育法》。在韩国，由于光复后财政拮据，免费义务教育无法全面实施，免费的范围明确规定从偏僻的农村、岛屿开始，逐渐向小城市再向大城市分步推进。[61]
中央政府承担义务教育的责任可以按项目、分比例承担，为了保证教师工资及时、足额发放，在义务教育经费中的人员经费应完全由中央政府负责；公用经费由中央和省级政府按比例分担；基建经费由省级政府和县政府按比例分担。当然，在不同地区，根据地方财力的差异，分担的比例应该不同。[62]