建立义务教育必要的教育设施的强制性国家标准
（一）义务教育办学标准概说
义务教育的标准多种多样，有教学内容的标准、教学条件的标准、教学规范的标准、师资配置的标准、公用经费的标准、教学质量的标准等多方面内容。其中义务教育的设施至少应该包括教学条件、师资配置和公用经费三个方面。当前，我国在教学内容方面，已基本标准化，采取统一的教学大纲，采用经审定的教材。在其他方面，主要是教学设施方面，则存在着多种多样的标准：从制定标准的机关的级别看，有中央一级的，比如教育部发布的中小学理科实验室装备规范（JY/T 0385—2006）、初中理科教学仪器配备标准（JY/T 0386—2006）、初中科学教学仪器配备标准（JY/T 0387—2006）、小学数学科学教学仪器配备标准（JY/T 0388—2006）；有省一级的，比如北京市中小学办学条件标准、安徽省义务教育阶段学校办学基本标准（试行）、山东省普通中小学基本办学条件标准（试行）等；有市一级的，比如南京市普通中小学办学条件标准（修订版）、长沙市普通中小学标准化学校建设标准等。从制定的机关的性质看，大多数标准是由教育行政管理部门制定的，也有教育部门与其他部门联合制定的，比如由建设部、国家计划委员会和国家教育委员会1996年制定的农村普通中小学校建设标准（试行），建设部、发展计划委员会、教育部2002年共同制定的城市普通中小学校设建设标准；还有由其他部门单独制定的，比如卫生部1987年制定的学校课桌椅卫生标准、1988年制定的中小学校教室采光和照明卫生标准。由于制定主体性质不同，标准的内容也就涵盖了教育领域中涉及的不同方面的国家标准，比如食品安全、卫生健康、建筑建设、设备仪器、人员经费等。
由于学校的办学条件标准是教育设施标准的主要内容，而我国尚无全国统一的中小学办学标准，因此可以将各省、自治区、直辖市制定的中小学办学标准作为教育设施标准化的主要参考。据笔者的不完全统计，全国大部分省、自治区、直辖市并未制定全省统一的中小学办学标准。根据2009年我国各省、自治区、直辖市人均GDP的排名，与北京同为发达地区的上海市、天津市，就没有制定中小学办学标准；在经济中等发达地区，山东、内蒙、福建、山西和湖南制定了本地区的中小学办学条件标准，河南只制定了农村义务教育阶段办学条件基本标准（试行）；在经济较落后的省区，如安徽、广西、江西、西藏、云南、甘肃、贵州等省区，只有安徽省制定了中小学办学标准，其中广西、贵州制定了农村中小学生均经费标准，贵州还制定了义务教育第一阶段（小学）必备办学条件标准（试行）。在经济较落后地区，部分省会城市如南昌制定了本市的中小学办学标准。
（二）北京、山西、安徽三省（直辖市）义务教育办学标准比较
为了反映各地办学条件标准的差异，选定北京市、山西省和安徽省三个省（直辖市）的中小学办学条件标准作为研究样本，进行初步的比较。[63]
从办学标准制定的时间上看，北京现行的《北京市中小学办学条件标准》制定于2005年，不过，早在1988年北京市就制定了《北京市中（小）学办学条件标准（试行）》；山西的《山西省义务教育阶段中小学办学标准（试行）》制定于2009年，《安徽省义务教育阶段学校办学基本标准（试行）》制定于2007年，山西、安徽两省都是第一次制定中小学办学标准。
从办学标准的内容结构看，总的来说，大概包括学校规模，用地与建筑设施，教学、办公及生活设备，教师和工作人员，学校教育辅助中心设置，教育经费，教育教学，学校管理等方面。具体到各省市，则有所差异：比如《北京市中小学办学条件标准》就不包括教育经费、教育教学、学校管理等方面内容；《山西省义务教育阶段中小学办学标准（试行）》不包括学校教育辅助中心设置；《安徽省义务教育阶段学校办学基本标准（试行）》较为简略，不包括学校教育辅助中心设置、教育经费等内容，该标准共计32条，教育教学、学校管理就占了23条，篇幅上超过一半。
从办学条件上看，以体育运动设施中的运动场地为例，《北京市中小学办学条件标准》规定，室外运动场：24个班以下的学校应设不低于200米的环形跑道及60米（小学）、100米（中学）直跑道的田径场；25个班以上的学校应设不低于300米（高中400米）的环形跑道及100米直跑道的田径场；篮球场和排球场的总量以每5个班1个场地的标准设置。《山西省义务教育阶段中小学办学标准（试行）》体育设施在《国家学校体育卫生条件试行基本标准》（教体艺〔2008〕5号）的基础上制定了《山西省义务教育阶段中小学体育设施设备配备标准》，4个平行班（也就是24个班）以下应设300米环形跑道1块，篮球场2块，排球场1块；5～8个平行班（30～48个班）应设300～400米环形跑道1块，篮球场2块，排球场2块；9个平行班（54个班）以上应设400米环形跑道1块，篮球场3块，排球场2块。总的来说，与国家标准基本相同，略有参差。《安徽省义务教育阶段学校办学基本标准（试行）》规定：小学18个班以下须设2组60米或1组100米直道或环形田径场一个。小学18个班以上、初中24班以下须设2组100米直道田径场一个或者250米环形田径场一个。小学和初级中学须按每6个班设置1个篮球场或排球场。篮球场、排球场原则上不在田径场内建设。中心城区学校确无条件的，至少须按有关标准设置篮球场两个及直道田径场一个（小学60米，初中100米）。仅仅从室外运动场的数量、面积的数字可以明显看出不同省份之间的差异，更不用说《北京市中小学办学条件标准》还规定了室内操场或体育馆、器械库；《山西省义务教育阶段中小学体育设施设备配备标准》对于器械库没有规定，只规定体育教室、器材室各一，有条件的学校应选建风雨操场、游泳馆、体育馆，可建塑胶跑道。因受地理环境限制达不到标准的山区学校，可因地制宜建设相应的体育活动场地。《安徽省义务教育阶段学校办学基本标准（试行）》对于室内操场、体育教室、体育器材室均未作规定。显而易见，各地由于经济发展水平不同，体现在义务教育设施的标准上也有很大差异。如果去查考《贵州省实施九年义务教育第一阶段（小学）必备办学条件标准（试行）》（1993年制定）的话，就会发现，它只规定了“学校用地面积应满足教育教学和开展课外活动的需要，有条件的地方应增加田径运动场”。如前所述，省际之间在生均教育经费上差别巨大，其实，在办学条件标准上又何尝不是天壤之别？
从办学条件标准所要求的达标期限看，《北京市中小学办学条件标准》强调了“分步实施”的原则，规定“新建学校原则上应达到《标准》要求，改建和扩建学校参照《标准》执行”。在《北京市中小学办学条件标准》及其《通知》中没有规定达标的期限，但是据媒体报道，“北京将全面实施《北京市中小学办学条件标准》，新建学校要按照新的标准规划和建设，现有学校到2010年要在专用教室建设、教学设备设施、音体美教材和图书资料等主要项目上达到新办标准”。[64]《山西省义务教育阶段中小学办学标准（试行）》规定本标准是全省各级政府规划、设置、建设和管理义务教育阶段普通中小学校的基本依据。在山西省教育厅《关于印发〈山西省义务教育阶段中小学办学标准（试行）〉的通知》中规定“力争用5年时间，使所有义务教育阶段中小学达到本《标准》规定的要求”。安徽省则规定“本《标准》是义务教育阶段学校完成国家规定的教育教学任务应具备的基本办学条件，是我省各级政府规划、设置、改造和管理义务教育阶段学校的重要依据和基本标准。……对办学条件和管理水平未达到基本标准的学校，要制定限期改造计划，集中力量加快改造进程，尽快提高区域内义务教育阶段学校达到《标准》的比例，争取用5年时间，使义务教育阶段学校达到《标准》规定的要求”。从上述规定看，一般来说规定了达标期限是5年，但这个期限并不是硬任务，只是“力争”、“争取”或“在主要项目上”达标。
从办学条件的强制性看，《北京市中小学办学条件标准》及其《通知》中没有规定不达标的责任，据报道，北京市教委2007年决定，对“体育设施不符合办学标准的学校，将限制其招生规模”。[65]山西省在《关于印发〈山西省义务教育阶段中小学办学标准（试行）〉的通知》中规定“省教育厅将建立义务教育阶段中小学达标建设的评估考核制度，对各地实施《标准》工作进行督导检查。对工作力度大、成绩显著的单位和个人进行表彰奖励，对工作进展缓慢的单位和个人予以通报批评”。山西省的办学条件标准是2009年制定的，尚未见媒体报道山西对不达标的学校予以处分，有报道说，“山西14,656名教师在编不在岗，临时教师超3万”，[66]未见报道有相关人员承担责任。[67]
通过对上述各省市的办学条件标准及其实施情况进行简单的对比，可以发现，我国各地关于何为义务教育“必要的教育设施”并无统一标准，各地差异极大；即使在制定了标准的地区，其标准也不具备强制性。总之，在义务教育“必要的教育设施”的标准上，还是主要依靠政策，法制化的程度很低。哪些项目属于义务教育“必要的教育设施”也存在不同意见。笔者认为，“必要的教育设施”至少应包括就近入学的半径，学校规模、用地、建筑、器械等硬件设施标准，师资配置标准和教育经费标准四个方面的指标。
（三）义务教育办学标准的不足
正是由于义务教育“必要的教育设施”的标准在法制化上的低层次，导致我国适龄儿童“必要的教育设施的创设请求权”在“权利”上的贫困。
办学标准的制定机关层次过低，无论是省级政府的教育主管部门还是省会城市政府的教育主管部门都不具备制定具有在我国最低层次的“法律”——规章的权力，也就无法要求他们制定的办学标准具备法律效力，更不能作为法院审判的依据。即使是由国务院部委制定的办学标准，比如教育部发布的《中小学理科实验室装备规范（JY/T 0385—2006）》，也并非是由教育部审核通过的，而是由“全国教学仪器标准化技术委员会”审核通过，由教育部发布的。教育部发布的《全国教学仪器标准化技术委员会章程》第2条规定：“全国教学仪器标准化技术委员会（以下简称‘教仪标委会’）是国家标准化管理委员会和中华人民共和国教育部组织和领导的全国性标准化技术工作组织，负责全国教学仪器设备的标准制定、修订、复审和宣传贯彻等工作。”从它的制定程序上看，《中小学理科实验室装备规范（JY/T 0385—2006）》也不属于部门规章。[68]
从这些标准的制定主体及其规定看，也没有使其立即发生效力的意图。比如，由国家发改委、住房和城乡建设部于2008年联合批准，由教育部负责编制的《农村普通中小学校建设标准》，在《关于批准发布〈农村普通中小学校建设标准〉的通知》中就明确指出“考虑到全国各地情况差异很大，在具体执行时要实事求是，根据环境条件的实际情况，因地制宜，合理规范和设计，不要不顾条件硬性追求达标”。[69]这是因为，在制定标准时，有关部门主要考虑了义务教育“必要的教育设施”的技术达标要素，而未考虑受教育的儿童的受教育基本权利的“权利达标要素”。这一点从主持起草这些标准的单位主要是技术部门也能看出来。比如，《中小学理科实验室装备规范（JY/T 0385—2006）》就是由教育部教学仪器研究所负责起草的。在起草“教育设施的标准”时，没有法律工作者参与，也不认为这是个法律问题，这也是导致教育设施标准法制化程度低的原因之一。
（四）义务教育办学标准的司法功能
也许有人会问，“必要教育设施的创设请求权”作为一项社会权利，在本文中是受教育基本权利的社会权功能。由于受制于社会经济发展条件，有可能具备强制性吗；在司法上是可诉的吗？
需要明确的是，这里所称的教育社会权只包括受教育基本权利中要求国家承担物质给付义务的那部分权能，和一般意义上的自由权——社会权的界分有一定区别，不包括要求国家建立义务教育相关的制度这样的基本权利的秩序权功能，在外延上小于自由权——社会权二元界分中的社会权。[70]这里只讨论要求国家直接承担物质给付义务的那部分社会权利，在受教育基本权利中就是指现有教育设施的入学请求权中的免费入学权和必要的教育设施的创设请求权。
基本权利的受益权功能即国家的给付义务，在国家不履行给付义务会影响公民个人最起码的生存依据时，是可诉的，可以由人民直接行使。[71]日本1957年的“朝日诉讼”、美国1970年的“戈德伯格诉凯利案”（Goldberg v.Kelly）和我国2005年的“吴永忠诉广东省民政厅拒发最低生活保障金行政诉讼案”都证明了这一点。[72]
即使在视社会权为国家政策指导原则的印度，其最高法院也通过一系列案例，使这些“国家政策指导原则”形式的社会权变成司法上可强制执行的命令。在1981年的“Francis Coralie Mullin案”中，法官巴格瓦蒂就根据社会权条款解释《印度宪法》第21条规定的不得剥夺的生命权。他宣称：“生命权包括有尊严地生活的权利，包括所有与此相关联的东西：基本的生活必需品如足够的营养、衣着和栖身之所。”此后，法院将生命权扩大解释为包含《印度宪法》第四部分“国家政策之指导原则”中的各种社会权。例如，1987年“Tellis案”中的生活权、1992年“Jain案”和1993年“Krishnan案”中的受教育权、1996年“Samit案”中的健康权、1997年“Khan案”中的住房权、2003年“PUCL案”中的食物权，等等。[73]
要求创办学校的权利或者地方创办学校的义务早在义务教育制度开始实施之前就存在着。在美国，1647年马萨诸塞海湾殖民地议会就通过了著名的《老魔鬼撒旦法案》，要求：“凡镇里的家庭或住户达到100户的要建立一所文法学校”；如果本市镇不能完成办学任务，就得向邻近市镇提供相应的经费请其代办教育，其教学目的是使入学青年能够升入大学。该法还规定了“如果任何市镇忽视这些规定达一年以上，它就得付给新办学校5镑，直到他们履行义务为止”。[74]在义务教育制度条件下，创办学校是地方或雇主的义务。比如，洪都拉斯共和国1982年《宪法》第167条规定：“只要学龄儿童总数超过30人，而在边境地区，只要学龄儿童超过二十人，农庄、工厂和农村其他生产中心的业主就有为他们的固定的工人的子女创办和维持基础教育学校的义务。”
必要教育设施创设请求权在有些国家的宪法中也有所体现。秘鲁共和国1993年《宪法》第25条规定：“在居民提出要求的地方至少建立一所小学。本规定依法律规定的章程执行。”
不过，无论如何，关于社会权的保障都不是一个纯粹的权利问题，也不是一个纯粹的法律问题，它既依赖于一国财政能力，也依赖于法院面对具体案件时的裁量。[75]但是，在改革开放30年之后，在我国GDP总量已经达到世界第二的条件下，我们有理由也有能力以“低标准、广覆盖”的方式落实公民的义务教育必要的教育设施的创设请求权。
具体而言，落实公民义务教育必要的教育设施的创设请求权首先要制定强制性的国家义务教育教育设施标准，这一标准体系至少应包括就学半径、办学条件、师资标准和生均经费标准等方面。一旦适龄儿童所接受的义务教育不能达到国家强制性标准，则儿童有权要求政府提供相应的受教育替代方案，由此产生的费用由政府承担；如果教育行政部门拒不履行给付义务，儿童有权起诉教育行政部门不作为，由法院根据法定的国家义务教育教育设施标准进行判决并赋予执行。
（五）从“撤点并校”看办学标准的适用
比如，农村义务教育过程中的“撤点并校”问题，如果存在义务教育设施的国家标准，解决起来思路就会更加清晰。
从2001年起，基于村小布点分散、班额小、教育资源浪费严重、村小教师素质参差不齐、教育质量令人堪忧、教育经费紧缺等原因，国家开始摒弃“村村办学”的模式，实行“撤点并校”。不过，虽然体现了规模效应，但是也出现了上学远、费用提高、低年级学生无法寄宿的状况。讨论有很多，究其原因在于没有一个义务教育阶段儿童就近入学半径的国家标准，有了这个标准：一则儿童有权拒绝去远处的学校上学；二则去远处上学的儿童有权要求政府承担由此增加的交通费，或者要求政府派校车接送学生来回；三则儿童有权要求政府必须提供完全免费的符合安全和卫生标准的寄宿宿舍，对于小学低年级儿童安排生活老师看护。
在芬兰，人数只有30人的1～6年级学校或1～3年级的15人学校，学生也享受着同样的教育设施，偏远和郊区的孩子搭乘当地政府付费的计程车上学。[76]在日本，昭和51年“关于停止执行废除公立小学处分的事件——富山县立町立小学事件”一案中，教育主管部门决定废除原学校，儿童家长因为新校必须走9～10公里的单程道，遇到风雪校车很难避免迟到或干脆就无法到达。名古屋高裁金泽支部第一部作出决定取消原决定，支持学生家长的诉讼请求。[77]我国地域辽阔，各种地貌广泛存在，“山高路险沟深”之处甚多，制定了强制性的就学半径标准之后，在城市和农村都有相应的公交车或步行距离和到达（公交车行或步行）时间的最远或最长标准。如果在国家强制性标准以内，没有义务教育设施，则应建设相应的教育设施，生源太少无法建设的，政府应当提供校车接送等方式使儿童接受义务教育的成本不至于增加；在农村已经进行“撤点并校”工作的则应当恢复原村小。
义务教育必要的教育设施的强制性国家标准制定之后，地方仍可制定本地的义务教育教育设施标准；只不过，地方的标准必须高于国家标准。对中央来说，国家义务教育设施标准制定之后，对于中西部地区自身财力无法达到此最低标准的由中央予以财政支持。对地方来说，即使是经济较发达地区，由于一般城乡差距较大，要求省级政府承担起保证本省义务教育达到国家标准以及本省标准的任务，这就逐步实现了义务教育的省域均衡，相对于现在所提倡的义务教育“县域均衡”体现了更广泛的教育公平。
通过国家立法和地方立法制定义务教育必要的教育设施的强制性标准保证受教育过程的平等，是相对于受教育机会平等更高层次的平等；也使儿童受义务教育的权利具体明确、有章可循，使公民能够像主张最低生活保障金一样在法院主张自己的权利，而不再依赖于教育行政部门官员的施政意图，无疑是巨大的进步。