组织协调机制研究——海洋/海岸带规划、管理

三、组织协调机制研究——海洋/海岸带规划、管理

海陆统筹发展战略需通过有效的规划、管理措施落实到行动上,海洋/海岸带规划、管理措施的研究提供了系统的组织协调框架。

(一)海岸带综合管理(ICZM)研究

海岸带是海岸线向陆海两侧扩展一定宽度的带状区域,包括陆域与近岸海域,对于其范围,至今尚无统一的界定。海岸带是海洋系统与陆地系统相连接,复合与交叉的地理单元,既是地球表面最为活跃的自然区域,也是资源与环境条件最为优越的区域,是海岸动力与沿岸陆地相互作用、具有海陆过渡特点的独立环境体系,与人类的生存与发展的关系最为密切[72]。这种海陆兼备的特征,必然使其成为海陆统筹战略最为核心的区域。海岸带规划、开发、管理等相关问题也必然成为海陆统筹战略最核心的问题。

针对海岸带的独特属性,ICZM提供了有效的、可持续的发展途径。

一系列专著使ICZM的理论与实践研究不断完善,约瑟夫(Joseph M.Heikoff)的《海岸带资源管理:原则和项目》(Coastal Resources:Management;Institutions and Programs)[73]一书,探讨了沿海地带和全州范围内的资源整合管理及公众参与;比利安那等(Biliana Cicin-Sain,et al)的《海岸带综合管理:内容和实践》(Integrated Coastal and Ocean Management:Concepts and Practices)[74]一书,提供了有效的沿海综合管理(ICM)方案。约翰·克拉克的《海岸带管理手册》是世界上第一本全面论述海岸带综合管理实际问题的专著,提出了海岸带综合管理的原则、方针、步骤及其不同的管理体制,全面论述了不同类型沿海国家海岸带综合管理面临的挑战和实际问题[75]。蔡程瑛的《海岸带综合管理的原动力——东亚海域海岸带可持续发展的实践应用》[76]一书,把海岸带综合管理活动扩展到整个国家海岸带区域,通过采用系统性指标和海岸带综合管理国际认证计划,提高其成效和保证可以衡量的实际结果。罗伯特·凯(Robert Kay)和杰奎琳·奥德(Jacqueline Alder)的《海岸带规划与管理》一书,突出空间层次性,将重点放在不同层次的海岸带规划等[77]。近年来,相关研究集中在海岸带综合管理中存在的具体问题,如不同目标导向的海岸带规划、人文与自然过程中的海岸带响应、海岸带的综合管理评价、利益冲突与关系协调、生态关键区保护与管理、政策与法规制定与调整等方面,在《Marine Policy》《Ocean &Coastal Management》等刊物上有大量的论述。

我国真正意义上的海岸带综合管理的做法始于1994年,由中国政府和联合国发展计划署(UNDP),在厦门海岸带综合管理试验区建立合作实践。相关研究集中在分析其资源基础,如资源优势及组合特点分析[78],海岸带土地利用,多在遥感(RS)和地理信息系统(GIS)支持下,分析其演变及利用状况评价[79][80] [81];海岸带生态环境,如海岸带生态系统服务价值评估[82],及其可持续发展对策[83];海岸带社会经济,如海岸带经济环境与经济走势分析[84],海岸带利用结构与海岸带海洋经济区域差异研究[85];以及不同地域、不同模式的海岸带综合管理及规划[86][87] [88]等。

(二)海洋空间规划与管理研究

综合规划已成为陆上土地使用规划和管理的标准,但除了少数例子外,海域未来利用却没有明确的空间远景,即在海域利用中缺乏计划管理[89],海洋空间规划为其提供了有效的解决方法。尽管由于海洋环境的动态变化和三维环境特征,使海洋空间规划和陆地空间规划在环境和产出方面有所不同,但土地利用规划概念和技术可以相当便利地移植应用于海洋环境规划当中[90]

空间越来越被重视,海洋空间的尺度[91]和地域性[92]都在规划与管理原则上得以体现,阿达尔贝托(Adalberto Vallega)进一步指出,海洋的区域化要遵循可持续发展原则,要从政府间国际组织的框架内进行设计,寻求科学的方法[93]。国际社会普遍认同的1982年《联合国海洋法公约》为海洋空间规划提供了法律基础,规定了安排活动的权利和保护海洋环境的责任[94]

科学家们越来越强烈地意识到,海洋是一个复合生态系统,应摒弃普遍采用的行业管理办法,转而采取以生态系统为基础的管理办法[95]。范妮(Fanny Douvere)认为,海洋空间规划是把以生态系统为基础的海域综合利用管理转化为现实的手段,海洋空间规划可以实际解决海洋生态系统多相性问题;关注随时间变化的人类行为及其活动的影响;为先前难以获取的新科学信息提供管理框架;使人类利用的冲突和兼容性进入可视化状态;提高可操作性并把单行业部门引导到综合决策管理[96]。劳瑞(Larry Crowder,et al)认为,以生态系统为基础的管理在本质上是场所管理或区域管理,定义“场所”的关键步骤就是把海洋生物物理环境状况和人类利用绘编成图[97]。吉利兰(Paul Gilliland)和拉弗雷(Dan Laffoley)探讨了编制以生态系统为基础的海洋空间规划系统和框架应考虑的关键步骤[98]

在海洋空间规划与管理中,社会人文因素也得以被关注,马丁(Kevin St.Martin)和亚伯(Madeleine Hall-Arber)认为,海洋环境的社会问题没有记录,在决策制定过程中仍然是“缺失的图层”,利益相关者和社区依赖的资源地区没有整合进入规划过程,于是他们介绍了把人文因素纳入海洋环境评估与规划的方法[99]。波默罗依(Robert Pomeroy)和道威尔(Fanny Douvere)探讨了海洋空间规划中利益相关者的不同类型和阶段,同时讨论利益相关者如何以适当的方式可持续地参与规划[100]

同时,海洋空间规划不是一劳永逸的活动,而是持续和重复的过程[101]。监控、评估和适应性管理是确保各种海洋规划或海洋管理措施有效和高效实施的基本要素[102]

此外,一些研究较为宏观,如米切尔(Mitchell C.L.)分析了加拿大政府海洋战略与海洋可持续发展管理框架[103],拉塞福等(Rutherford R.J.,et al)探讨了海洋综合管理和协同规划过程[104],布莱克(Byron Blake)研究了加勒比海可持续发展管理与规划[105],比利安那(Bilian Cicin-Saina)和贝尔菲奥尔(Stefano Belfiore)研究了整合海洋与海岸带的自然保护区管理实践[106],以及路易斯(Luis Sua′rez de Vivero Juan)对欧盟的海洋政策的总结[107]等,将海洋可持续发展和沿海地区发展有机统一起来。

我国海洋规划经历了20世纪50年代以来的初步发展、80年代的快速发展和90年代的加速发展三个阶段[108],相关研究集中在海洋区划,规划原则、方法以及不同地区的具体实践上。栾维新认为,应该根据地理覆盖范围将海洋规划划分为国际综合性海洋计划、国家层面海洋规划、省(市)级海洋规划以及地级市域海洋规划等四种区域类型[109]。吴俊文等认为,在综合利用开发海岸带的同时,要考虑海岸带综合利用保护规划和海洋功能区划之间的协同性[110]。当前,联系到我国主体功能区划的实践,借鉴陆域主体功能区划的理论及实践,海域主体功能区划的研究也逐渐展开,旨在探索海洋空间规划及主体功能区划的基本理论、原则、内涵和技术路线[111]