二、研究现状
有关政府监管的研究始于经济学界，然后扩展为横跨经济学、公共行政学、法学领域的研究课题。由此产生的中外研究成果汗牛充栋，本文不一一列举。只是简要梳理一下国内经济学及法学（主要是行政法学）领域关于政府监管的研究，然后分析国内关于电力监管的研究现状。
（一）关于政府监管的研究现状
1.经济学领域
对政府管制研究最早而且最成熟的是经济学。在国内经济学界，学者们将政府管制放在产业组织理论以及政府经济学、管制经济学的框架下进行研究。张维迎教授从产业组织理论和企业理论出发研究了管制的原因、限度、效果以及政府管制改革的原则和方向等问题，并在分析中国政府管制的特殊成因时提出要像戒毒一样戒除“政府管制”的观点[6]。在政府经济学领域，学者们大多是对政府经济管理职能、政策、效果进行了宏观分析，一般把管制理论放在基础理论进行一般研究，因此根本没有触及独立管制机构的特殊性问题[7]。管制经济学研究起步较晚，始于翻译外国管制经济学文献[8]，国内有余晖，王俊豪，张昕竹等学者运用经济学原理研究政府管制并取得了一些成果[9]，也有学者专题讨论电力产业的政府管制问题，如王俊豪在《政府管制经济学导论》用专章研究了电力产业的政府管制需求、电力产业的市场结构管制、进入管制、价格管制、环境管制以及中国电力产业的政府管制实践等问题[10]。另外，主要研究我国制度变迁的天则经济研究所较早意识到政府管制研究的重要性，采用新政治经济学的方法（新制度经济学、公共选择理论、新经济史学、法和经济学等），通过现实案例研究中国管制制度及其变迁和绩效，取得了一批丰硕的成果[11]。
2.法学领域
国内法学界对于政府管制研究的关注与引进和研究法律经济学这门学科相一致[12]。“法律经济学是主要运用价格理论、福利经济学、公共选择理论以及其他有关实证和规范的方法，考察研究法律和法律制度的形成结构、过程、效果、效率以及未来发展的学科”[13]，认为各种法律及制度形式之间具有不同的成本和收益，人们基于成本和收益的考量在各种管制手段之间做出选择，这就是法律经济学研究政府管制的基本思路。我国对监管实践研究最为成熟的是金融监管理论，如李东方研究了证券监管法律制度的若干基础理论、证券发行与上市监管、证券信息监管、证券交易市场监管、证券交易机构监管等问题[14]，这或许是因为证监会是我国成立最早的相对独立政府监管组织。此外，也有经济法学者发表了研究政府对自然垄断产业进行管制的理论成果[15]。
在笔者收集到的中文文献（含外文原著中译版本）中，行政法学关于政府管制研究的成果主要是以论文形式出现的。这些文献有如下特点：
（1）通过翻译、传播国外行政法相关文献，国内行政法学界在政府规制问题研究上已经或正在形成一些共识。美国托梅恩和夏皮罗两位学者1997年提出了“行政法学的终结”，认为“传统行政法学者永远不能告诉我们，什么才是好政策，什么才是理想的政治蓝图”。不再局限于对司法审查的关注，而是以对法律规范和实践素材的良好把握，将程序问题与实体问题结合起来考虑，将关注的视角上溯至探索公共政策的形成过程，探讨具体的行政活动过程，因而扩展了行政法学的研究领域[16]。在《法律与行政》中，该书作者提出，规制机构的兴起是英国现代行政法发展的最主要特征之一，这种“向规制性政府的转变对公法提出了重大挑战”，“规制的设计问题突出了行政法中的政治维度，而（传统行政法学）对其重要性往往未予足够重视”，作者选择电信办公室为样本详细分析了规制机构所带来的行政法上的问题及其对传统行政法学的挑战[17]。此外，也有外文文献探讨了政府规制中的公共利益理论、规则制定与规制过程中公众的参与、管制机构中的技术争议问题、政府规制的成本效益分析等问题。总的来看，引进的外文文献虽不够系统，但展现了国外相关理论冰山一角，其研究问题的角度、方法以及对规制机构进行行政法研究的框架正在受到国内学界重视，推动了国内学界对政府规制问题的行政法问题研究。
通过消化国外的相关研究成果，国内行政法学界在如下问题上基本上形成如下共识：应当引入、借鉴西方政府规制理论工具解决我国政府规制问题；行政法学应当正视政府规制现象对传统行政法学的挑战；行政法学在对政府管制现象研究中，应当突出自身学科专业特色，处理好与公共行政学、经济学之间的关系；通过研究规制机构所带来的行政法问题，将会推动现代行政法学的构建。
（2）在上述共识的基础上，国内行政法学界开始对政府管制现象进行研究。主要研究内容集中在：一是介绍国外的政府规制改革以及政府规制理论并从理论上论证规制现象对行政法学所形成的挑战，如介绍美国的独立管制机构，从宪政视野下审视独立管制机构的独立性问题[18]；二是力图超越现有行政法学研究范式，研究管制方式的创新、政府监管程序、规制政策的成本效益分析[19]；三是紧密结合我国正在推行的政府规制改革实际，从公法角度展开对策性研究[20]；四是尝试构建政府管制法学的研究框架[21]。
在国内有关政府监管机构法学研究队伍中，中国社会科学院的周汉华教授应当是较早进入这个领域的行政法学者。周汉华教授紧密结合我国政府监管的实践，通过参与行政许可法、反垄断法、电信法、电力监管条例等法律法规的起草和咨询工作，发表了一系列关于监管机构的法学研究成果[22]。这些成果广泛涉及监管制度的法律基础、如何完善独立监管制度、监管机构的行政程序等领域。周汉华教授是国内较早关注电力监管的行政法学者，总体来看，其成果最突出的特点是极强的现实针对性，同时对政府监管的一般理论也有深入研究。
国内第一本系统研究政府监管机构的专著已经由北京大学出版，该书系作者在中国社会科学院宪法学与行政法学专业博士学位论文基础上修改而成[23]。该书作者以“构建现代政府监管机构、实现良好监管”为主题，围绕“什么是政府监管机构”、“为什么设立政府监管机构”、“如何构建政府监管机构”、“政府监管机构监管什么”以及“政府监管机构如何监管”这五个问题展开论证，试图在理论分析和比较法经验的基础上，探讨中国政府监管机构的未来走向，形成了研究政府监管机构的分析框架。
（二）关于电力监管机构的研究现状
2003年以前，国内关于电力行业监管的研究文献，主要是集中在电力工业管理体制改革背景下讨论如何进一步推进电力市场化，实行“厂网分开、引入竞争”的市场结构调整，推进了电力管理体制的改革。这些理论研究成果属于纯粹技术性或者经济学的范畴，而法学界基本上没有关注。2003年国家电监会挂牌运作后，理论界开始超越于电力体制改革这一技术性、经济学意义上的研究视野，学者们借鉴国外成熟的监管理论以及国际电力监管体制改革的实践经验，分析这一新型政府监管机构的机构属性与机构设置、监管职权、监管政策、监管程序等问题。法学界也以独特的研究视角开始参与讨论。总体看，国内关于电力监管及电力监管机构的研究文献有如下特点：
（1）对电监机构的经济学研究多、法学尤其是行政法学的研究成果较少。电监机构必须以法律授权取得一定的法律地位，明确其权力和职责，监管机构的基本依据是法律规定。政府管制既是一个经济学的课题，也是法学尤其是行政法学的课题。但行政法学界缺乏对政府监管问题研究的充分关注。从现有的研究文献来看，为数很少的研究主要涉及政府监管的表面问题，基本上没有关注到具体行业的政府监管问题，这样就限制了行政法学对完善政府监管制度所应当起到的指导作用。
（2）对电监机构成立的必要性论证多、对其产生的内在机理研究较少。学者们的思路大致是，描述传统电力监管体制存在的问题，如监管机构自身政监不分，以政代监，没有一套明确的完整的相关法律，无法可依，人员构成不合理，缺乏有效的制约监督机制，然后结合发达国家的电力监管制度设计经验，说明在我国也应当建立这样的监管机构[24]。这样的逻辑大致是成立的，但是无法回答的是，西方国家监管体制也有独立性与半独立性的模式之分，为什么我国就一定要借鉴其中的相对独立监管模式？中国具体国情不在研究者的视线之内。对独立监管机构产生的内在机理的研究，直接决定了电监会能否实现改革设计者所预定的改革目标，也决定了电监机构设置和运行的具体制度安排。
（3）对电监机构的现实问题研究多，对其在政府组织体制中的定位及长远问题研究较少。文献显示，学者们结合电监会挂牌后所面临的现实问题，研究如何落实电监机构的监管职权。如关于电力监管体制内部的职权配置（电价管理权在监管机构与价格管理部门之间的配置、反垄断职权在监管机构与反垄断组织之间的配置），如何筹集监管经费等现实问题受到学者们的强烈关注[25]。这些问题导向的文献虽然有助于现实问题的解决，但对现实问题的关注如果没有相应的理论作为基础，就可能陷入就事论事的羁绊。相对独立监管机构的兴起，在行政法学上引起的问题，不仅表现在目前实践中遇到的现实问题，此外，还有很多更重要的理论问题需要进行前瞻性研究，如政府监管程序的合法化问题，对监管行为的司法救济问题，对监管机构的问责机制建设问题等。
（三）研究现状总体评价及本文的研究目的
笔者可以将目前我国关于电力监管以及电监机构研究现状概括为：在政府管制研究领域，经济学一枝独秀，法学研究与经济学研究呈现明显的“跛脚”状态；在行政法学研究领域，行政法学对政府管制的研究处于起步阶段，还没有形成一个行政法学研究独立监管机构的完整框架，行政法学一般理论与政府监管实践处于脱节状态；在电力监管及电监机构研究领域，行政法学涉及甚少，行政法学对电力监管的研究处于短缺状态。
理论来源于实践，又服务和指导实践。当现有行政法学知识不能全面、系统、完整解释相对独立监管机构的时候，就必须推进理论创新，唯有如此，才能回应实践提出的种种问题，发挥理论对实践的指导作用。
本文研究目的是，以我国电监机构为样本，以监管机构的独立性为中心，分析相对独立监管机构兴起对传统行政组织法学理论的挑战，在解决我国现代电力监管机构建设面临的实际问题的同时，试图形成一个行政组织法学研究相对独立监管机构的分析框架。