独立性的法治基础

国家电监会独立性的法治基础在于行政组织法定主义。一个没有合法性的组织在实施监管时，由于合法性的缺失而导致不能完整行使其监管职能，合法性是其独立性的前提。同时，电监会的独立性也来自于相关法律制度对其与其他权力主体之间关系的设定，没有稳定、健全、科学的权力关系制度安排，电监会的独立性及监管绩效就会受到许多非规范化因素的影响。因此，行政组织法定主义既赋予监管机构以合法性，也能稳定地保证监管机构的监管职权不受其他行政机关的侵蚀。

按照法治行政的基本原理，行政法定原则是行政法的基本原则。行政法定原则即“法无明文规定不得任意行政”，具体包括职权法定原则、法律优先与法律保留原则等内容^[1]，它要求行政权力的设置必须基于法律的授权，或者必须有法律、法规的明确规定。从逻辑上看，行政法定原则在行政组织法的体现就是行政组织法定主义，该原则是“以要求行政组织服从立法议会实行的民主院制为主要目的，并依法律和条例来规定行政组织，从而带来了行政组织的客观公正与公开”^[2]，行政组织法定主义要求行政机构的设置必须遵循职权法定原则、法律保留原则，重要行政组织的设置权应归于立法机关，同时，为适应行政效率及自主的要求，一般的行政机构（如办事机构，临时机构及议事机构的设置）则可属于行政保留事项。现阶段我国行政组织设置过程中，尤其在核心政府部门之外（如直属机构、直属事业单位/独立监管机构、特设机构）的行政机构设置上，合法性的缺失是个突出的问题，需要行政组织法认真对待。学术界历来重视行政法定原则在行政行为法领域的意义而忽视其在行政组织法领域的适用^[3]，而从逻辑上讲，法律保留原则作为行政法的基本原则，应该“贯穿于全部行政法规范之中，对行政法规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则”^[4]，自然具有行政组织法上的指导意义。在行政行为法领域，法律保留原则与职权法定原则的内涵是不同的。而在行政组织法领域，法律保留原则要求行政机构的设置原则上需要立法机关的法律或法律性文件决定，这与职权法定原则是一致的，因此行政组织法定主义的核心是法律保留原则的适用。