监管机构的独立性与单一行政原则
谈起IRC的独立性，就需要下意识地问两个问题：相对于谁的独立性？多大程度的独立性？“（目前）没有一个官方的关于独立监管机构的界定，在联邦行政程序法上也没有相关界定，因此可以从不同的方面来认识。独立机构之所以独立，就是因为其成员非因法定事由不得被总统任意解职[13]。”因此，独立监管机构之所以独立，主要是从其独立于以总统为顶端的行政部门而言的。与此关联的问题就是，监管机构行使的行政权，是否应当归属于总统领导的一体化行政序列？这是一个重要的理论争论。
从严格意义上来讲，没有任何机构能够完全独立于其外在的权力中心，也不可能完全独立于压力集团及其他政治力量的影响。因此，从最广泛的意义上来看，完全独立的行政组织是不可能的。如果把行政法置于更广阔的政治体制背景之下，超越了严格的法律形式主义的立场[14]，独立监管组织的独立性就不是一个有或无的问题，而是一个程度的大小问题，虽然总统在法律上不能直接决定监管机构的政策，但他可以通过各种间接的方式，例如“通过政治影响，使独立行政机构自愿接受总统的领导；或者通过非正式协商使独立行政机构的政策同总统的政策协调一致”[15]。有过政府监管实践经历的学者都在一定程度上轻视甚至否认IRC的独立性，这些观点都是从监管实际过程来看的[16]。因此，需要区分两个不同的维度：宪法与行政法层面上的独立（法律层面）；公共组织运行层面上的独立（公共行政层面）。本文所研究的，只是监管组织在法律框架范围内的相对独立，因此，这种独立性并不否认外在力量（总统、国会、利益团体、监管对象、公民组织等）可能依靠合法的行政协调渠道、政治参与以及政治表达机制对IRC监管政策产生影响。
从独立监管机构与行政机关之间的关系来看，独立监管机构至少具有一定程度的独立性。如，对FERC的拨款，由国会作为国会总预算审查过程的一部分每年核准，尽管对FERC的拨款包括在能源部的拨款里，但是能源部对国会的预算建议必须分开显示FERC所要求的拨款数额，除国会确定的拨款外，FERC有权向被监管的企业征收费用以满足其业务支出[17]，这样，FERC在财政上基本独立于行政部门的控制。另外，从总统控制行政官员的角度来看，美国宪法第二条第二款规定，总统经参议院的同意任命政府官员，赋予了总统以行政官员的提名权、任命权，然而美国宪法并没有规定总统对官员的免职权。唯一有关于官员免职的规定是第2条第4款的弹劾程序，但总统不能利用这个程序罢免行政官员，总统的免职权是法院通过判例所确立的[18]。在1926年迈尔斯诉美国案件中，最高法院区分了对总统的任命行为与免职行为的要求，认为总统的免职权是伴随任命权而存在的一项权力，隶属于总统的行政机关的高级官员的任期，凭总统的意志而定，总统可以任意辞退他们。而在1935年的汉弗莱的遗嘱执行人诉联邦贸易委员会一案中，法院认为作为独立行政机关的联邦贸易委员会，其法律性质不同于一般行政机关（purely executive officers），总统不能随意罢免独立行政机关的长官，“我们认为这是很明显的，总统对于准立法和准司法性质的官员不具有无限制的罢免权力。国会在设立准立法和准司法性质的机构时，有权要求他们独立于总统的控制而执行职务……作为一个附带的因素，这个权力包括规定在他们执行职务期间，禁止罢免他们，除非具有正当的理由”，而根据联邦贸易委员会的组织法，其委员只能由于“无效率（inefficiency）、玩忽职守（neglect of duty）、违法行为（misconduct）”才能辞退。国会法律及法院判决之所以严格限制总统的免职权，其意在于通过保护独立监管机构的独立性，避免监管政策受到政治的影响以保障特定监管领域监管政策的一致性、稳定性。独立监管机构的独立性还表现在监管机构独立于政府的行政部门，政府的行政部门一般承担的是政策制定职能或者一般行政管理职能，虽然可以在形式上将监管机构设在某一行政部门之内，监管机构仍然享有相对独立的监管权力不受政府行政部门首长的影响，其所作出的决定也不需要行政部门首长批准。
监管权力的独立性自然与行政单一原则（Unitary Executive）产生了内在的矛盾。行政单一原则从其产生来看并不是一个法律概念，而是一个学术概念[19]，来源于美国建国之初关于行政权的争论。汉密尔顿认为，“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力”，“软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理”，而要“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一、统一；第二、稳定；第三、充分的法律支持；第四、足够的权力”[20]。虽然，此处所争论的问题是行政机关究竟采纳多头制还是单一制的问题，但其实质内涵则指向：全国的行政管理体系应该作为一个整体，总统位于这个系统的顶端，其他的官员则向总统负责[21]，这就是单一行政原则的基本含义。在德国宪法学界也有类似的“行政一体性”（Die Einheit der Verwaitung）原则的学术概念，是指国家行政整个成为一体，由最高行政首长指挥、监督，并以此总体向议会和选民负责[22]。
美国宪法第二条第二款规定了行政权的归属，但其使用的是Executive Power而不是Administrative Power，前者意味的是执行权。而众所周知的是，执行权代表的是对法律的执行，这是否就排除国会在总统的行政管理体系之外再设立行政机构以达到特定目的的可能？宪法第二条第三款有明文规定，总统必须注意使法律被忠实执行，这使美国总统对执行法律的行政部门的监督，成为一项宪法上的义务[23]，并进而成为总统统一行使行政权的宪法上根据。如有学者认为，美国宪法第二条关于行政权的规定，其内容体现了单一行政原则，国会向联邦行政机关以外的组织授权，这样阻止了联邦行政机关对这些授权组织行使行政权力的监督和控制，“破坏了宪法第二条所确立的行政单一原则”[24]。围绕着行政单一原则，美国宪法学界形成了两派截然对立的理论阵营：支持行政单一原则者（Unitary Executive Theorists）与反对者（Anti-unitary Executive Theorists）。前者支持赋予总统以更广泛的免职权以及强化总统对行政执法机关的控制，当然也包括对独立监管机构的控制[25]，而后者则认为应当对总统的权力予以限制。双方主要在以下三个问题上展开争论：从宪法文本、结构以及宪法产生的历史背景来看，是否能够得出行政单一原则的结论？从建国之后社会环境变化的重要性和相关性来看，现今是否比以前更需要强调行政单一原则？行政单一原则是否是一个好的制度原则[26]？限于主题同时囿于学识，本章无意开展宪法学上探讨，而是把视线转向现实中的总统与国会、独立监管机关之间的权力格局。
美国斯图尔特教授将美国过去一个世纪行政法划分为5种不同模式[27]。从19世纪末期到新政时期是传统的行政法模式，行政机关在采取费率命令或者其他管制要求之前应当举行审判类型的裁决听证会。法院基于听证记录审查行政机关的事实结论，并决定它们所施加的这些要求是否符合法定的授权。行政法运用司法审查来确保对特定私人的强制是由经民主选举产生的立法机关通过制定法授权的行为，从而起到一种使管制权力合法化的“传送带”的作用。从新政到20世纪60年代是管制管理的新政模式，国会通过法律授权建立了大量的监管机构，并授予这些机构以广泛的权力。利益代表模式，为了回应权利革命理论以及监管机构“俘获”理论，行政机关常常根据国会的命令，从个案裁决转变到规章制定，试图保证行机关裁量权的公开和合理行使，以回应对所有相关利益团体的关注。从1980年代开始，行政法转变为监管的分析理论模式，总统通过行政命令的方式要求对监管机构拟采取的监管政策或者各种替代方案进行成本——收益分析，以提高监管质量，其目的在于监管者，它构成了行政法的行政管理体系。
从上述梳理可以看到，自1887年开始，在以监管机构为中心而形成的三权之间的关系中，就独立监管机构的外部控制而言，大致经历了三个不同的阶段。1887～1946年以前为第一阶段，这个时期对独立监管机构的控制主要以国会为主，国会通过制定专门法律的方式建立监管机构，这些专门法律对拟建立的监管机构的监管权力、监管范围以及相应的监管方式都有明确的规定，要求监管机构只是严格根据授权法律的规定实施监管，独立监管组织被认为是“国会的左臂右膀”（arms of Congress）。法院在裁决中也严格坚持这个原则，大量的监管机构制定的监管规章被宣告无效。监管机构对总统享有很大程度的独立性，总统基本上不能控制监管机构，比如罗斯福在1937年和1938年两次提出了行政部门改组法，希望国会授权总统对政府机构进行必要的改革，都被国会否决。经过多次协商，1939年国会通过了改组法，该法授权总统进行必要的政府机构改革和调整，但法律规定国会如果对政府的某项改革计划不同意时保留否决权，同时禁止总统改组ICC、FTC、FCC等12个独立监管机构[28]。监管机构在紧紧依附于国会的同时保持了对总统的独立性，行政单一原则受到了挑战。
自1946年联邦行政程序法（APA，1966年修改）通过到70年代，是监管机构主要依据行政程序法进行自我监管的时期。国会与总统都没有刻意强化对独立监管机构的直接控制，而是通过IRC遵守APA规定的形式（公告——评论程序）由其实施自我控制。APA建立了独立监管机构和内阁管制机构的规章制定和发布程序，扩大了监管机构制定和发布规章的权力[29]。在自我控制模式下，由于公告——评论程序只是一个程序上的制度设置，只要遵循了该程序，监管机构就可以制定规章，而对监管规章实施之后可能达成的绩效，APA没有也不可能作出规定。此外，该程序没有设立一个联邦层次集中归口审核的部门，监管机构以各自工作职责为中心，容易造成规章之间的重复和冲突[30]，这样，监管实践迫切需要建立相应的机制协调监管规章，对监管规章的绩效进行评估，由于IRC监管领域的专业性及技术性较强，作为民主代议机构的国会对此是无能为力的[31]。总统此时适时进入，逐渐扩大和强化对IRC的控制，力图通过弱化IRC的独立性修复行政单一原则。
从20世纪80年代开始，进入了总统控制模式阶段，IRC独立性有所削弱。由于美国经济滞胀问题向国家干预主义提出了严峻挑战，里根政府开始实行放松监管政策，力图恢复市场活力，以市场理念对政府监管进行改革。里根先后发布12291号（1981年）、12498号行政命令（1985年），收缩监管领域，建立了行政法规制定前的成本——收益分析程序。对于监管机关提交的在一年中对经济影响达到或超过1亿美元的重要规章（Major rule）的草案，行政命令要求监管机关提交监管影响分析报告，由设在OMB的“监管事务与信息办公室”（Office of Information&Regulatory Affairs，简称OIRC）[32]，负责对监管机构的监管规章的审核工作，只有通过了OIRC审核的监管机关才能正式制定行政法规，但IRC不属于这两个行政命令约束之列。为了进一步协调监管政策，提高监管绩效，克林顿政府发布了12866号行政命令，将IRC制定和发布年度有重大影响（Significant regulatory action）的监管规章[33]，纳入“统一监管议程”和“监管计划”之中，属于OMB和OIRC的审核范围。以对监管的成本——收益分析程序审核为基础，总统与国会都参与到对IRC的控制和管理中来，IRC与国会、总统之间的关系发生了微妙变化，由于总统对IRC的控制能力显著增强，因此有学者把这种基于成本——收益分析程序的监管模式称为集权式总统控制模式[34]。自此之后，IRC制定规章既要执行APA有关公告——评论程序的要求，也要符合12866号行政命令成本——收益分析程序的规定。这是美国自APA颁布之后，对监管制度最为深刻和最为根本的一次变革，也对分权制度形成了一种挑战。
美国IRC相对于总统的独立性地位，表现在预算、人事及政策制定上，虽然在预算以及总统任免权问题上，其独立性没有明显变化[35]，但在监管政策的制定上，总统透过OMB和OIRC对监管政策的成本——收益分析审核程序，强化了对IRC的控制，IRC的独立性有所削弱。但这不意味着IRC独立性的彻底丧失[36]。毕竟对于一个行政组织的独立性来说，预算及人事上的独立是至关重要的。IRC在政策制定上受制于总统，往往体现为IRC与总统之间对特定监管事务的政策之争，并不必然导致双方在宪法和行政法上地位的根本性改变。OIRC的介入有助于协调内阁部与IRC之间的政策，从而最终形成更为合理的监管政策。而且，即便是总统行政部门参与到IRC的政策形成过程中来，从法律框架来看，总统不能决定或者左右IRC监管政策，这一点仍然没有改变。因此笔者更倾向于认为，目前IRC的独立性与行政单一原则维持着细微的平衡[37]。诚如我国台湾地区司法院许宗力大法官所说，“独立性越低，与一般科层体制越相似，就越失去设置独立机关的意义；反之，独立性越高，越脱离最高行政首长的掌控，就越有违反行政一体、责任政治与民主原则的疑虑[38]。”对于IRC的建制来说，问题在于如何在独立性与行政单一原则之间维持平衡。