电力监管职权的纵向配置
从我国电力工业实践来看，除了在电力市场上占主导地位的两家电网及五家发电集团之外，还存在为数众多的独立发电商以及独立运行电网，这就决定了肩负电力市场监管以及推进电力市场化改革职责的国家电监会不可能作为“一线”监管机构运行。按照国务院2002年5号文件的精神，“电力监管委员会按垂直管理体系设置，向区域电网公司电力调度交易中心派驻代表机构，”国家电监会设立了6个区域电监局及11个城市电监办公室。然而在广大的农村和中小城市，上述监管组织设计无法保证监管到位，尤其是对电力市场主体服务质量以及普遍服务的监管任务广泛分布在基层。因此，必须完善电力监管组织的内部组织体系以及电力监管职权在不同层级的配置。
（一）电力监管职权纵向配置的现状
在电监会成立之前，监管职权的纵向配置问题没有受到实务界和理论界的过多关注，这与我国单一制和集权的行政体制有关。在这种体制下，横向配置更为重要而且是前提性的问题，由于“在传统的中央和地方政府行政关系之中，缺乏相应的制度安排。这意味着新的监管体制对中央和地方政府行政关系的嵌入，难以为旧体制所识别并相互兼容”[61]。由于我国缺乏中央与地方关系法制化的基本架构，电力监管领域职权的纵向配置也带有明显试验的特点。
在电监会纵向机构设置成立之前，有三种不同的方案。方案一是亚洲开发银行与原国务院经济体制改革办公室联合课题组[62]；方案二是由国家发改委经济研究所牵头的联合课题组提交的总体报告（刘树杰教授主持）[63]；方案三是由国家发改委经济研究所牵头的联合课题组提交的总体报告分报告之二（余晖教授主持）[64]。上述三种方案，其争议点在国家电监会以下，究竟设置几级监管机构？由此所决定的，国家电监会与其下一级监管机构之间如何配置监管权力，也就是下一级监管机构应当配置怎样的职权？
电监会后来综合了上述方案，基本采用了中国人民银行分支机构的设置和管理模式。这种模式的特点是，避开地方政府的干预在总部之下绕过省级政府直接设立区域监管机构，虽然电监会在2003年4月就电力体制改革和建立监管分支机构问题对16省（直辖市）进行调研时，地方政府和地方电力公司一直对设立省级电力监管分支愿望强烈，但电监会最终并没有考虑省级监管机构设置问题[65]。根据国务院2002年5号文，“电力监管委员会按垂直管理体系设置，向区域电网公司电力调度交易中心派驻代表机构”，其初衷就是根据国家已经预计及已经初步形成的六个区域电力市场来配置相应的监管机构。此外，也与政策制定者对如何打破省间壁垒的认识有关。省间壁垒是传统电业管理体制在改革初期的必然产物。20世纪80年代后期集资办电政策使得省级政府对电力有了一定的自主管理权，在电力相对丰盛的时候，即使省外有低价电供应各省也优先购买区域内的电力[66]，在电力短缺的时候，各省优先满足本省需求即使省外出高价购电也不卖出，这种对本省电厂的保护根源于价格的非市场化同时也进一步扭曲电力价格，电价完全丧失了资源配置信号的作用。政策制定者认为，为了防止监管机构受制于地方政府和地方利益，要“打破省间壁垒必须撤销省电力公司的法人地位，不能按省设置监管机构”。打破省间壁垒，防止地方政府对电力监管非正常干预，这体现了政策制定者对监管机构作为独立执法机构定位的准确认识。
根据中央编办的文件精神[67]，电监会从2004年下半年开始组建区域电监机构和成都电监办，到2005年，完成了6个区域电监局和11个城市监管办公室的组建工作。根据电监会有关文件规定[68]，区域电监局及城市电监办都是电监会的派出机构，但在具体职责上有所差异。
（二）监管职权纵向配置的基本原则
1.监管职权纵向配置与市场结构相一致
首先对这种监管职权纵向配置的效果进行评价。现有监管体系的安排是电力体制改革方案的自然延伸：在厂网分开的前提下，设想形成6个区域电力市场，由国家电网公司对应着5个区域电网（南方区域市场对应南方电网公司），将现有的省级电力公司改组为区域公司的子公司或分公司，强化区域电网的作用，打破省际壁垒，因此就需要以区域为基础设置分支机构。
但从近几年的实际情况来看，区域电网的作用并没有得到强化，在实际操作中区域电网的功能反而在不断削弱。首先，从2006年实际电力交易分布来看，交易的绝大部分仍是在省内市场完成的，跨省的区域内电力交易仅发挥调剂余缺的作用。根据2006年监管报告，全国跨地区电能交易达到3446.8亿k W·h，占全国发电量的12.2%，较上年增长13.1%。其中：跨区域电能交易853.1亿k W·h，同比减少0.3%；区域内跨省电能交易2593.7亿k W·h，同比增长18.3%[69]，这说明区域电网的作用是非常有限的。其次，国家电网公司通过各种方法不断固化其在市场上的垄断地位，全国电力市场上，国家电网公司仍是唯一的买方（南方区域以外），虽然初步实现了厂网分开，但由于在输配售环节没有分开，终端电价由国家制定，国家电网公司的垄断地位仍然牢不可破[70]。此外，国家电网公司通过建设全国性100万V高压交流电网，力图阻止拆分国家电网，因为在特高压电网之下，只有统一的国网公司才能经营，从技术上真正削弱区域电网公司的主体地位[71]。
从上述分析来看，在我国电力市场上，区域市场最初被委以重任，在电监会眼里，它既是对抗电力市场上国家电网的市场力量，最终促成电力市场自由化；同时又被赋予了超越省级及地方政府干预的期待，最终指向集中统一监管体制。但区域市场发展缓慢，使得当初以此为基础设置的监管体制不适应电力工业的需要。
从发电市场来看，全国6000k W及以上各类发电企业4000余家。从输电业务来看，全国从事省级输电业务的企业31家，跨省输电业务的企业6家；全国220k V及以上输电线路回路长度为28.15万km，220k V及以上变电设备容量为98131万k VA。从供电环节来看，全国有3211家地、县级供电企业，其中国家电网公司、南方电网公司直供直属的为1196家，控股或代管的为1353家，地方独立的为662家。从用电环节来看，全国各类电力用户超过2.3亿户，其中10k V及以上高压用户接近100万户[72]。电力市场主体以及电力用户的分散性是电力市场结构的主要特征，这种市场结构使得监管机构只设在大区以及部分城市的格局无法满足繁重的监管实践的需求。
“不同的基础设施部门发展状况和绩效不同，基本的市场体制、收入分配和其他社会关系、法律和政治制度、部门的经济特性等也各不相同，在设计新的产业组织和各产业领域的监管制度时，必须对这些差异予以充分考虑”[73]，因此，对于电力监管地方机构的设置，就不能完全套用其他几个部门的做法。要适应电力市场正常发展的需要，按照市场结构来健全基层电力监管组织。目前在部分城市设有电监办，但对于更多的省份基本上没有监管组织，主要是由省级的经济委员会（或经济贸易委员会）的电力处（或能源处）负责与电力监管相关的事务。这也导致电力监管政策不能从中央一直贯彻到基层，尤其是在对电力服务质量、普遍服务义务的遵守，因此当务之急就是要健全省级电力机构设置[74]。
2.独立监管下的垂直监管与分散监管相结合
监管机构的独立性是对于作为整体的监管机构而言的，独立性不排除将部分电力监管职权在监管规则明确的前提下交由地方政府相关部门去执行。根据三定方案中所规定的电监会监管职责，其中相当部分由电监会（及其垂直管理的电监局、城市电监办）直接管理是不现实的，如对全国为数众多的电力企业进行管理、对为数更多的用户提供监管服务，都是电监会所不能承受的。可以考虑在省以下的地、市、县级将监管职责放给地方政府部门。省级监管机构实行电监会与省政府双重管理以电监会垂直管理为主[75]；省以下监管机构接受省电监机构的垂直管理。我国行政文化比较注重级别，而现有的省级经济委员会电力处只是处级机关，在事实上根本无法对大型的电力企业行使监管权力，因为相当一部分电力企业是厅级，因此如果在电力监管职权的横向配置上，国家电监会能拥有电价权及进入监管权，那么可以考虑在省级城市设立省电监局，综合行使现由省级经济委员会及发改委的电力监管职权，对省以下监管机构垂直管理[76]。
当然，垂直管理与分散管理相结合是有前提的，这就是在实质上保证微观监管行为的独立性，这要求在电力监管组织系统内形成合适的职责划分。电监会主要负责拟订全国性的监管规则和原则——统一监管规则，对跨区域的电力批发市场与输电业务进行监管，对下级监管机构的行为进行内部监督；而区域、省级监管机构及更基层的监管机构则主要是适用监管规则对电力市场实行持续性、日常性管理。