对我国电力监管组织的实在法分析
根据《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发[2002]第5号）的精神，为了推进电力体制改革，国务院“下设国家电力监管委员会（正部级），该机构为国务院直属事业单位，按国家授权履行电力监管职责。电力监管委员会按垂直管理体系设置，向区域电网公司电力调度交易中心派驻代表机构”。在2003年2月24日国务院办公厅印发的《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》即电监会“三定方案”（国办发[2003]7号文）中，再一次重申了国家电监会属于“正部级国务院直属事业单位”这一定性。
什么是事业单位（public service unit）？广义的事业是指人们所从事的一切活动的全称，包括政治、经济、文化等各种社会活动，但事业单位是特指与非国家事业相对应的国家事业而言的。[86]据考证，至少在1952年时“事业单位”这个概念就出现在规范性文件中，如1952年《政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》[87]。1963年7月22日的《国务院关于编制管理的暂行办法》（草案）中表述为：“为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”[88]；国家第一次对事业单位进行正式定义是在1965年《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》中，表述为“凡是直接从事为工农业生产和人民生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制，列为国家事业单位编制”，这是对事业单位法定含义的第一个规定，从此正式确立了中国事业单位制度。追溯事业单位组织在我国的形成历史，可以看到，事业单位是与当时所建立的计划经济体制密切相关的，在深受苏联民法学影响下，最后经过《民法通则》而确定了事业单位法人制度[89]。根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，“事业单位指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”[90]事业单位是区别于行政机关的国有单位，其主要职责是为社会提供服务，而不是履行行政管理职能。从规范的角度来讲，事业单位主要是从事社会事业和公益事业的、独立于政府与企业之外的非盈利组织，具有如下的基本特点：“非政府（也非‘二政府’）、非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相赢利）”[91]。
在“公共服务的提供者”这个概念下，可以对我国及他国的相应组织进行比较分析。笔者选择了部分OECD国家的公共服务组织来进行比较分析（见表1）：OECD国家的监管机构的法律性质定位，在公共服务分散化背景下的服务提供体制里可以得到充分的解释。类似的，我国监管机构的法律性质，也可以从建立社会市场经济体制过程中事业单位体制改革的背景下得到认识。
表1 部分经合组织国家提供公共服务的代理机构、权力主体和其他政府实体的名称
资料来源：经济合作与发展组织：《分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体》，国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译，中信出版社2004年版，第55-244页。
从表1中材料来看，OECD国家公共服务的提供者，虽然其具体组织形式以及治理结构各不一样，根据其法律上的地位以及对其行为的规制是使用公法或者私法来进行区别，可以归纳为以下几种组织方式：公共部门（含政府部门、政府部门的代理机构、公法行政实体、政府企业）、非营利部门以及私营部门三种。在这些组织之中，政府部门和政府企业、非营利部门以及私营部门的特征都是清晰可辨的。而部门代理机构与公法行政实体在不同的国家具有不同的表现形式。其中部门代理机构是政府部门的直接下属单位，遵循公法或适用政府部门通用的常规管理程序[92]，如德国的联邦直接行政机构、荷兰的代理机构、新西兰的半自治机构、瑞士的委托机构、英国的执行机构，这些机构没有独立的法人地位，与垂直管理的政府部委不同的是他们虽然也受部长的控制但机构享有业务控制权。公法行政实体包括落实政府政策的公法行政实体（如法国的公共管理机构和德国的间接公共管理机构）、接受政府政策引导的公法行政实体（如新西兰的一些大学和国家博物馆，德国的“社团法人”，如大学）以及独立行使法定权力的公法行政实体。独立行使法定权力的公法行政实体（如新西兰的独立皇家实体和美国的独立监管委员会），它们享有很高的控制权，政府部长的控制非常有限。
OECD国家的上述“公共部门”中，国有非营利部门以及私营部门适用私法进行管理，其他的几种组织都具有公法上地位，政府部门以及政府代理机构都属于政府序列，但是只有独立行使法定权力的公法行政实体是完整独立的法人实体。在分散化的公共治理体制下，公共服务部门“可以是公有的也可以是私有的，可以是营利性的也可以是非营利性的，对公有的提供者而言，可以是政府的核心部门，也可以是授权的公共服务机构，或是独立的公共服务机构”[93]可见，在西方国家没有公共事业单位这个概念，从公共服务提供者角度来讲，所谓公共事业单位，是一种区别于政府部门（提供行政管理服务）以及市场主体（提供竞争性物品）的第三种部门。与市场主体相比，这种机构提供的服务具有公益性的特点，与政府部门比较，其服务又具有社会性以及提供服务方式的自愿性上，即不是如同政府机构那样依靠国家强制力来保证。西方的事业单位概念，多是与政府机构相对脱离的组织。
事业单位是中国独有的一种组织形式，在计划经济条件下，事业单位是与党政机关、国有企业（包括国有金融机构）和国家发起的社团相并列，共同组成了作为一种公共服务的提供者[94]。这种组织分类的理论前提是对社会活动的两分法：物质生产部门与非物质生产部门[95]。企业是典型的物质生产部门，由于其活动需要相应的生产成本，能产生经济收入，需要对其组织生产和生产效率进行评价[96]；而教育、科学、文化、卫生等部门则属于非物质生产部门，这些部门不能产生经济收入，因而不能对其活动的经济效益进行社会评价，需要国家财政经费保证其正常提供社会服务；而政府属于管理部门是国家机器，自然应当由国家财政支持。因此，我国事业单位的概念是一个“财政支持”以及“人员编制”上的概念：事业单位的人员一般由有关部门核定编制；其开展业务活动所需要的经费及人员经费由国家财政列支，即所谓的“吃财政饭”。
按照《事业单位登记管理暂行条例》的规定，只有教育、科学、文化、卫生等单位才可以纳入到事业单位的范围之内。但事业单位的概念并没有局限在该条例所规定的范围，而是不断蔓延[97]。目前，事业单位概念包括了三类不同性质的机构：一是具有行政执法功能的事业单位；二是所提供的服务具有商业或经营性质的那些事业单位，居于两者中间的是事业单位的主体：公益类事业单位[98]。这使得我国的事业单位组织越来越膨胀，必须根据上述分类，对整体的事业单位进行改革。同时，由于大量具有行政执法功能组织的加入，导致政府机关与事业单位、事业单位与企业经营组织之间的界限越来越模糊。更为重要的是，事业单位的概念及其理论前提，对社会活动的两分法，不符合现代产业活动的基本规律。事实上，众多的事业单位同时也通过劳动创造了价值，同时随着市场经济体制方向改革的推进，这些单位的市场化成为必要和可能。自1987年之后，国家对事业单位的管理体制改革，这包括对文教、卫生、科学、体育等事业单位和行政单位试行“预算包干”办法[99]；鼓励事业单位向经济独立、经费自给过渡[100]；对事业单位预算区别对待，根据单位是否有稳定的经常性业务收入及收入的多少分别实行“全额预算管理；差额预算管理；自收自支管理”[101]。目前，根据事业单位的性质定位，清理、甄别现有事业单位，从总体上收缩规模、调整结构是推进事业单位改革的关键性一步[102]，这已经是学界的共识。“事业单位”这一对应于党政机关及国有企业的概念，越来越丧失了编制分类概念上的意义[103]。如果要保持这一已经“深入人心”的事业单位概念，应该以公益性为标准，将其限定在现有的公益性事业单位的范围之内。在这个层次上，我国的事业单位就与OECD国家所称的“公共服务提供者”的概念大体一致。
我国事业单位的大多数在农村，有数据表明，隶属于县、乡政府事业单位职工占到了全国事业单位职工人数的65%，其单位数占到了全国事业单位总数的83%[104]。这些事业单位由各级政府主管。根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位的成立需要经过“审批”和“审查”程序，先由设立机关（县级以上各级人民政府及其有关主管部门，审批机关）批准成立，然后持审批机关的批准文件等交登记机关（县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构）进行审查，经审查予以登记的，其审批机关成为该事业单位的“主管部门”，由主管部门对事业单位实施从管理人员任命到财务及人事计划的决定等权力。而县级以上各级人民政府设立直属事业单位的，可以不经过审批程序而直接向登记管理机关备案即可。
目前国务院直属事业单位共有14个，其中包括银监会、证监会、保监会、电监会共4个监管机构[105]。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》[106]，国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。为什么将监管机构确定为直属事业单位，而不将其设置为国务院组成部门或者国务院直属机构或者国务院组成部门管理的国家行政机构？这的确是一件非常令人难以理解的事情[107]。但这一性质确定却给监管组织履行监管职能带来一些问题。改革开放之后，1982年3月8日通过的《关于国务院机构改革的决定》，确定国务院工作机构由原来的100个减少到61个，其中没有直属事业单位的建制，但之后国务院又增设一些部委归口管理机构及非常设机构和事业单位。根据1988年《关于国务院机构改革的决定》[108]，国务院在报告中将“新华社转为事业单位”，这是“直属事业单位”第一次进入立法文件，此届政府设置有5个直属事业单位[109]。1993年在国务院机构改革方案中没有出现“直属事业单位”，人大的决定中也没有[110]，1993年直属事业单位的数量是8个[111]。1998年《关于国务院机构改革的决定》没有出现直属事业单位的数目[112]。2001年国务院直属事业单位是12个[113]。2003年《关于国务院机构改革的决定》中[114]，也没有明确直属事业单位的数量，但在提请全国人大审议时，国务委员兼国务院秘书长王忠禹指出：国务院组成部门的调整和设置，由全国人民代表大会审议批准，设立国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会，组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局的体制，将由新组成的国务院审查批准。
直属事业单位数量一路攀升，应该反映了随着市场经济体制的逐渐完善，社会对公共服务的需求增加，但同时也与《宪法》、《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》关于直属事业单位设置的权限没有明确规定有关。因为条例规定，国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，直属事业单位更是国务院可以直接决定的。由于宪法和组织法没有明确规定，直属事业单位的设立根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，可以由县级以上人民政府直接设立，这样一则可以避开立法机关的审查，同时又可以由行政机关根据情况来设置，为了基于达到“精简机构”目的的政治上考虑，将部分本应属于行政机关性质的机构划入事业单位之列，这样既可以增强政府减少机构的形象，同时又能满足社会对监管的需求[115]。