电监会的难题与监管职权横向配置的现状
电监会作为我国在基础设施产业实施独立监管的第一个机构，其监管绩效也一直为学术界所关注。迄今为止，人们在评价电监会组织监管作为时都表现出谨慎的乐观态度。电监会的职责有一个适应时势而不断变化的过程，而这种变化造成了电监会处于非常尴尬的境地，这种尴尬突出体现在其职权配置上的不到位。要彻底解决电监会似乎无所作为的状况，必须按照现代电力行业监管的要求，对其监管职权予以根本性重组。通过对电监会成立之前的改革设想，到现在监管实践领域中电监会的现实处境作一扫描，有助于分析如何完善电力监管职权的配置。
从电监会的职权来看，电监会成立之前，业界对电监会组织的定位有所谓“大电监会”与“小电监会”两个方案。国务院2002年5号文规定，其主要职责是：制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争；根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督检查电力企业生产质量标准，颁发和管理电力业务许可证；处理电力市场纠纷；负责监督社会普遍服务政策的实施。5号文件将电监会完全定位于市场监管者，没有将电力市场改革的职能赋予电监会，这成为电监会组建过程中“小电监会”方案的基础。至于电力市场化改革的主导权，5号文件将之赋予了当时的国家计委，对电力市场化改革的运行机制做了明确规定：在国务院领导下，成立由国家计委牵头，国家经贸委、国家电力公司、中组部、中央企业工委、中编办、财政部、法制办、体改办以及广东省和拟成立的国家电力监管委员会等相关部门和单位组成的电力体制改革工作小组，具体负责电力体制改革实施工作。这种小监管方案是与电监会并不主导电力市场化改革的初衷是一致的。如果电监会不肩负电力改革重任，而只是对电力市场进行监管，维护市场竞争秩序，那么电监会的职权应该是收缩的。
2002年10月21日，国务院正式任命电监会领导班子，10月31日电监会领导班子主持召开了“中国电力监管体制建设研讨会”，对未来电监会的最终职能结构的讨论成为这次会议的中心问题，与会者进行了激烈的争论。赞成5号文件“小监管”安排的主要是国电公司、国家计委和政府其他有关机构的代表，而来自华能集团、浙江电力公司（电力市场改革试点单位）、国内外的大部分学者则主张“大监管”框架，即把市场准入、定价、维护竞争以及普遍服务等都收入囊中。还有代表建议电监会把电力体制改革的任务也承当起来；另一些代表则持折中态度，建议制定一个时间表使小监管逐步向大监管过度[31]。在这几种力量较量的过程中，由于原国电公司、原国家计委等政府机构处于强势地位，小监管方案一度占上风。
之后，在国务院2002年12月4日拟订的“三定”方案附件中，初步规定了“划入职能、主要职责、内设机构、人员编制、其他补充”等五个方面。在“划入职能”一项中，其一是将“国家经贸委的制订电力市场运行规则，监督市场运营，制定电力监管规章、规范和标准以及颁发经营许可证等职能”划入电监会；“处理电力市场纠纷和电力执法等职能”交由电监会执掌。其二是将“国家计委承担的电力价格审核和监管检查职能”划入电监会。
但这个方案最终没有得到认可。根据2003年“三定方案”[32]，电监会的职责包括研究提出电力监管法律法规的制定或修改建议，制定电力监管规章，制定电力市场运行规则；参与国家电力发展规划的制定，拟定电力市场发展规划和区域电力市场设置方案，审定电力市场运营模式和电力调度交易机构设立方案；监管电力市场运行，规范电力市场秩序，维护公平竞争；监管输电、供电和非竞争性发电业务；参与电力技术、安全、定额和质量标准的制定并监督检查，颁发和管理电力业务许可证，协同环保部门对电力行业执行环保政策、法规和标准进行监督检查；根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督检查有关电价；监管各项辅助服务收费标准；依法对电力市场、电力企业违法违规行为进行调查，处理电力市场纠纷；负责监督电力社会普遍服务政策的实施，研究提出调整电力社会普遍服务政策的建议；负责电力市场统计和信息发布；按照国务院的部署，组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议共9项。对比三定方案与5号文件的规定，可以看到，三定方案除了进一步细化了5号文的规定之外，另外加入一条，即该文件的“主要职责”部分之9：按照国务院的部署，组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议。但与之相配套的职权配置则没有到位，在前面12月4日三定方案稿中拟订赋予电监会以定价权的设计没有最终实现。
可以对比一下2002年前后电力行业政府监管职权配置上的差异。2002年以前国家的电力工业管理部门主要有原国家计委（负责价格监管、投资准入）、原国家经贸委（负责市场准入、服务义务和服务质量、行政执法、供电营业区划分、审批电力技术改造项目、技术质量标准、安全监管以及普遍服务义务）、财政部（负责监督企业财务制度、国有资产监督管理）、环保局（负责环境监管）、工商行政部门（负责核定企业经营范围）等。2002年改革之后，职权的配置发生了细微变化：①原由国家经贸委负责的市场准入、服务义务和服务质量、安全监管以及普遍服务义务监管划归电监会，同时其负责的审批电力技术改造项目、技术质量标准划归国家发改委；②对电业的环保、技术、工商领域的监管职权没有变动；③原由财政部负责的国有资产监督管理，划给了与电监会同时成立的国资委；对电力企业财务制度的监管职权，仍以财政部为主，电监会部分参与；④原国家计委及之后的国家发改委职权（价格监管与投资准入）没有变化，电监会部分参与电价监管；⑤原由国家经贸委负责行政执法、供电营业区划分职权，划归了电监会与地方经贸委，在行政执法上以电监会为主，在供电营业区划分上以地方经贸委为主。这种监管职权的安排仍然沿袭了以往多头监管、监管职能与宏观政策职能不分的现状，对于我国能源监管体制的构建没有实质性的推动。我国又一次丧失了对电力乃至整个能源行业进行综合性监管制度创新的机会，以至于目前在讨论“能源法”修改时，在现有电力监管框架下，如何选择合适的能源管理监管体制，又成为一个难以解决的问题[33]。
2003年之后，电力监管职能范围逐步扩大。根据《国务院办公厅关于加强电力安全生产工作的通知》[34]，“国务院授权电监会具体负责电力安全监督管理，安全监管局负责综合管理”；根据《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》[35]，电监会具有颁发“电力进网作业许可、承装（修、试）电力设施许可及供用电监督资格”；根据《电力监管条例》[36]，电监会负责供电服务质量监管、按照国务院的要求对电价实施监管；根据《可再生能源法》[37]，电监会对可再生能源电量收购进行监管。这些职权的获得来源各异。在没有经过充分准备和合理论证而仓促出台的电监会，监管工作遇到了很大的难度。通过分析电监会各年工作计划安排[38]，笔者认为电监会在履行电力监管职责时主要面临的问题有：
（一）监管职能冲突
监管职能的冲突主要体现为：微观监管与政策制定功能之间的冲突以及监管职能的政治化。
监管机构的有效运作，应当首先确定该机构的职能，由职能确定目标，由目标配备相应的职权，监管职能不清、游移不定，必然导致监管目标不明甚至矛盾。职权配置应当根据监管目标及职责来确定，没有相应的监管职权，电监会也不能完成监管的任务。电监会监管实践面临的第一个问题就是电监会究竟是履行微观监管职能还是履行政策制定功能甚至还有部分的政治性职能？在前面已经分析，监管机构在政府序列中的独立，其社会根源在于微观监管职能的独立化，这客观上需要专门的微观执法部门相对独立履行政策执行功能。这种组织的优越性就在于，通过独立于政策制定以及政治性部门，使技术问题能够得到技术性解决。如果不能实现这种独立，监管机构就完全等同于计划经济条件下政府对于市场的干预和调控，其制度优势就不能发挥。
从电监会监管工作来看，电监会的微观监管职能与政策制订职能是不分的，突出的体现在：电监会除了要对电力市场监管之外，还需要承担电力体制改革方案的制定和执行。在2002年5号文中，本没有负责电力体制改革的任务。但在三定方案中，列入了“按照国务院的部署，组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议”的职责，将电力体制改革小组办公室从发改委转设在电监会的政策法规部，组长仍由国家发改委主任担任，改革工作小组办公室主任由电监会副主席担任，这种将组长单位与办公室主任单位分属不同部门的安排，可能使政策制定与执行的效率不会很高[39]。
电监会监管职能的政治化。我国正处于转型时期，监管制度面临的一个突出问题就是监管职能的政治化：监管机构除了履行监管职责，还要承担诸如国有资产保值增值、维护社会稳定、政治稳定的任务，这种监管机构职能的泛化也模糊了监管机构的性质定位。在一个政治一体化逐渐瓦解的社会，社会权威重组阶段对社会稳定及政治稳定的要求是第一位的，这就决定了监管者不可能严格按照市场化的改革方案理性推动改革，这也是我国监管制度与英美国家监管制度相比一个很重要的特点。这种政治化的外部环境使得非监管职能不断被加于监管机构之上，从而干扰监管机构的中心工作以及市场监管职能的严格实现[40]。
（二）监管目标矛盾
监管目标矛盾主要表现为电力市场建设与市场监管目标之间的矛盾。
正如业界所评论的，作为中国第一个自然垄断行业的非政府管制机构，中国电监会在成立之初就被寄予了“推进电力体制改革和市场化建设”的厚望[41]。电力市场化改革是我国电力体制改革的重要内容之一，即打破以往的以行政性垄断和经济性垄断为特征的电力工业结构，在可竞争性领域实行竞争，在垄断性领域实行政府监管下的垄断。与上述问题相联系的，就是在电监会功能设置上，电力市场建设与市场监管之间存在一定的冲突。
从理论上说，电力市场建设与市场监管之间没有矛盾，两者相辅相成、相互推动。如英国也是在20世纪80年代开始实行私有化政策，对传统的电力体制进行改革。1989年英国议会通过了电力法，英国电力工业开始实施私有化并进行重组，在发电和售电部分逐步引入竞争，建立电力市场运营机制[42]。但是与英国在市场经济体制基础上实施私有化相比，我国的市场化进程则是在汪洋大海的计划经济体制下打开缺口，其难度不可并论。如果说英国的电力私有化是在市场经济的大背景下对电力这一特殊行业的微调，那么我国电力体制改革则是要试图彻底改变计划经济建立市场经济这一大的制度背景。由于电力市场建设的内容是拆分大型国有电力企业以构建市场主体，而电监会又不能对这些大型企业实施管理职权，国资委对电力企业管人管资产还要管事情，与银监会和保监会相比，国有电力资产由国资委管，银行和保险的资产并不由国资委代表[43]；电监会仅是一个市场监管者的身份，对于电力企业缺乏足够的管理职权使得电力市场建设进展很慢。区域电力市场自2004年1月开始从东北试点以来，模拟运行至今，已经先后被叫停两次，最近一次由于年度竞价结果平衡账户资金亏损较多而被叫停。在华东区域电力市场模拟过程中也同样出现了购电成本增高，电网企业亏空的模拟结果[44]。另外，电监会成立之后的2004年，全国电力供应偏紧进入缺电高峰期，电监会的头号工作重点立即转向“贯彻落实中央决策和部署，努力缓解电力供需矛盾”，这也影响了电力市场建设的正常开展。根据发达国家电力改革的经验，电力市场开放应当选择适当的时间，比较宽松的市场环境会提供充分的时间对电力市场化进行修改和弥补，避免给电力市场化改革带来灾难性后果。目前，电力监管基本上是“无市可监”，监管机构的作用无法充分发挥。
由于市场化改革之前的历史起点不同，导致我国监管机构建设过程中，电力市场建设与市场监管之间始终是一个两难的问题。要实施监管，就需要有监管对象；而要培育好监管对象，必须对集行政性垄断与自然性垄断为一体的国有企业进行改革；而这种改革又非电监会一家机构能够决定，必须借助于传统的政府管理的体制；越是依靠传统体制，电监会的地位越是低下；而这又导致电监会对市场的监管能力继续下降。
（三）监管职权缺失
三定方案发布之后，电监会开始了艰难的“乞讨之旅”。由于没有法律法规对电监会的职权作出具体的界定和授权，电监会的职权只能在上述规范性文件的框架内由电监会与其他部门之间进行艰难地讨价还价去争取监管权力。根据三定方案，对于电力行业监管至关重要的两项权力——市场准入权和价格监管权都在国家发展和改革委。把电价监管权仍留发改委的主要原因有电监会没有条件和能力管好电价[45]；电价在当前还被赋予宏观调控和控制物价总水平的意义，即使是电监会也认为这两项职能依然需要发改委担当[46]。三定方案这一原则在国务院《电价改革方案》[47]中进一步固化，该方案规定，需由政府管理的电价，由政府价格管理部门按照统一领导、分级负责的原则进行管理；电力监管部门根据市场情况向政府价格主管部门提出调整电价的建议。电监会在核心职权上的缺席，成为实务界和理论界共同抨击的对象。
经过两年的努力，2005年2月《电力监管条例》发布，在现行价格法只规定了价格主管部门的管理职权基础上，该条例第20条规定，国务院价格主管部门、国务院电力监管机构依照法律、行政法规和国务院的规定，对电价实施监管。但这个规定仍然不具体、不具有可操作性。紧随其后，根据条例的原则规定，中央机构编制委员会办公室《关于明确发展改革委与电监会有关职责分工的通知》[48]，明确了发展改革委和电监会在电力市场准入、电价管理和电价监督检查等方面职责分工。在市场准入方面，将市场准入监管分为投资（项目）准入[49]和电力业务许可两个部分，分别由发改委及电监会负责；电价监管职责分工总体原则是，已经走向市场的环节，主要由电监会负责监管；需要政府审批的电价，原则上需要电监会进行定价机制监管，发改委确定价格[50]。分析“通知”的内容，电监会的电价监管职权终于从“建议权”过渡到了“部分监管权”。
笔者不认为电监会在市场准入监管和价格监管职权上取得实质性的突破。因为，两个机构同时行使这同一个性质的监管职权，必然带来的是监管混乱。正如其他市场经济国家的实践所表明的，电力监管机构有独立设置的，也有内设于政府相关部门的，但有一点是共同的，就是职能统一，即市场准入、市场运行及对垄断经营的电力企业价格、成本、质量等主要监管内容由同一个机构负责[51]。电监会监管电力市场管不了价格，监管电力企业但管不了投资，电监会就只有去管电力系统的安全[52]，甚至被戏称为“电力改革研究院”[53]。可以预计，在电价监管上，电监会与发改委之间还有一段时间要相互磨合，这将是长期的讨价还价的过程。究其原因，还在于在引进这种监管制度之时，没有通过立法先行的策略赋予电监会以合法的独立性地位和完整的监管职权，没有在充分论证的基础上聚合各方利益诉求以达成共识。这就只能寄希望于行政系统内部职权自我调整来完善，“使电监会职能的最终确定还要跟其他部门去谈判，表面上是不同部门基于对5号文件的不同理解而放弃或保留某些权力，更深层次的原因是，不同部门出于自身利益的考虑而有所取舍”[54]。
总之，电监会在我国电力市场改革过程中承担了一些监管机构自身无法完成的行政任务；由于监管职权的不配套，导致电监会只能在夹缝中求生存：一边是根深蒂固的强势行政管理部门，一边是同样强势的国有大型或特大型企业[55]；受制于市场完善的程度和政府职能转变的现状，电监会只能通过渐进改革的方式努力推进市场化改革才能打破恶性循环。监管职能冲突、监管目标矛盾以及核心监管职权的缺失，这三者是相互联系、互相推动的，是电监会面临的主要难题。电力市场建设的核心是电价机制的转变，但电价在现阶段被赋予了超越纯粹经济领域概念的意义[56]，使得合理电价机制的形成并没有随着国务院电价改革方案的颁布而水到渠成，电价改革就更多受制于经济以外的其他社会因素甚至政治因素的影响；电价的超经济意义造成了电力市场化改革与市场监管之间的矛盾，并使得电价监管权还不能完整赋予给电监会。电监会所处的现实困境，根源于电监会的建制并没有以政治与行政的相对分离、宏观政策与微观监管之间的相对分离、行政与技术的相对分离为基础，这使得监管组织基本没有独立性，西方国家独立监管组织制度上的优势无法在我国显现，这可能是独立监管制度在我国水土不服的根本原因。甚至有人认为，在我国引入独立监管制度是一种错误。
笔者认为，独立监管制度是发达市场经济国家通过长期监管实践创造出来的一种制度文明。现阶段，这种制度可能由于与我国宪政制度、法制环境、市场发育程度不尽相容，我们需要探索的是根据现阶段电力市场结构，对独立监管制度实行创造性的转化，以结束多头治理的局面，适时推进监管制度的创新。