监管机构行政问责机制的分析框架及其理论意义
（一）行政问责机制研究现状
现在面临的问题首先是要通过分析我国行政问责机制现状，确定监管机构行政问责机制的分析框架。在我国，最早对行政问责立法并实施的地方是香港特别行政区，2002年7月1日特区政府实行“高官问责制”，它以政治责任为链条，以民意为基础，以政绩为目标，促进香港政府的管治能力的提高。从2003年开始，我国一些地方也相继制定了行政问责制方面的法规[19]。一般认为，行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范[20]。这里的问责主体包括执政党机关、立法机关、最高行政机关（作为领导机关）、司法机关等，问责的对象是政府机构及其公务人员，问责的前提是行政机关或其公务人员已经实施了某种行政行为（包括不作为），问责的结果是问责主体依据法律及有关规定、针对问责对象的错误或过失要求其承担一定的否定性后果。
关于行政问责的形式。有学者将西方问责形式归纳为四种[21]：①等级问责。在理论上，每一位高层职位官员都是相对其下属的问责主体，每一位下层职位人员都是其上级的问责对象，在问责主体和问责对象之间体现的是服从关系，等级问责体现的是组织内部高层职位官员对下属的质询权力，而下属对此则几乎没有商量的余地；②职业问责是基于现代政府体系内政务官与事务官之分的基础上对事务官的一种职业道德操守监督，反映了对行政人员遵守职业规范的期望；③法律问责。法律问责来源于由宪法、法律、法院和契约责任所形成的公共行政部门与行政部门之外的法律行为体之间的关系，法律问责体现的是一种外部实现机制，审计和政府部门绩效评估是法律问责的一般表现形式；④政治问责。政治问责强调行政部门和其管理者必须对来自外部的重要群体的质询意见给予回应，政治问责的主体主要是议会、政党、利害相关者及公众。结合中国的实际情况，该学者认为应该将行政问责的对象限定在传统的行政部门及其工作人员。
关于我国行政问责制的现状及完善方向。有学者认为，主要问题是从全国范围看，我国已有的行政问责制只是中央政策而不是法律；从法的形式看，我国已有的专门的行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律；已有的行政问责的规定存在明显缺陷，如问责事由的规定不够具体。我国行政问责制不健全的后果表现在：问责面前不平等；问责客体不清；问责主体缺位；问责范围太窄。最后该学者认为只有对行政问责进行全国统一的立法，制定《行政问责制法》，才能摆脱现有的问责模式的惯性，由权力型问责过渡到制度型问责，进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处[22]。
通过对我国学术界关于我国行政问责制及其研究现状的分析，笔者需要指出以下几点：
（1）现有文献对行政问责种类的划分不科学。主要表现在对责任种类划分的标准把握不一，如等级问责与政治问责都是以问责主体为标准，职业问责是以问责对象的性质为标准，而法律问责则是以问责的根据或者依据为标准，这种标准不一的分类只能导致研究思维的混乱。笔者认为，对行政问责的分类，可以按所问之责的形式为标准划分为四种：政治责任、行政责任、专家责任以及法律责任、道义责任；其中政治责任一般体现为引咎辞职，其不利后果主要体现在对特定组织整体形象以及特定个人行政职务的负面效果，如组织的公开说明书，致歉信等；行政责任一般体现为集体检讨或个人检讨，责令改正等，也可以表现为上级机关对下级机关的通报批评或警告；专业责任一般体现为行政机构或者相应机构所担负的专业评价功能的公信力丧失；道义责任体现为道歉等。当然，这些分类也可能相互影响，相互渗透，但其中的分类基础是逻辑一致的。其中有法律意义的问责形式主要有政治责任、行政责任、法律责任、专家责任等四种。
（2）现有文献的研究主要集中在政治学以及公共管理学领域，主要关注的是对具体承担行政任务的个人实行问责制，这样就忽略了对行政机关问责机制的分析，而这正好是以解决制度正义为目标的法学应当重点关注的内容。如果排除党内的制度[如适用于党员干部的《党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》]，我国实施行政问责制的制度就只有适用于全体公务员的《行政监察法》和《公务员法》。而对于行政机关的问责机制，涉及到行政机关与立法机关、司法机关及上级行政机关之间的关系，问责机制体现的是双方之间基于法律规则的互动形式，另外，随着行政机关内部行政职能的分离，也需要关注行政机关内部的行政规则。
（3）有学者建议制定统一的《行政问责制法》，笔者不认可其结论，但认可其思路：法治化是行政问责制度良性发展的必然选择，即依法实施行政问责。但制定统一的行政问责制法，既无必要，也无可能。笔者认为，行政问责制度，包括对行政机关以及行政机关工作人员的行为责任追究，对于前者来说，完全可以在现行行政组织法的框架内逐步完善，对于后者来说也是一个完善《公务员法》及相关法律的问题。行政问责制，必然涉及对问责对象的法定职权及职责的认定，这不是一个统一的问责制法能解决得了的。但其以法治化作为完善行政问责制途径的思路，这是值得赞赏的。例如，就立法机关与行政机关之间的关系来看，更需要有可操作性的法律规定，来规范立法机关问责方式与程序及问责事宜的处理程序。就行政问责来看，上级机关通过什么方式以及程序来对下级机关问责，这也是值得研究的问题。
（二）监管机构问责机制的基本概念
基于上述分析，根据笔者对监管组织之异于一般行政机关特性的认识，本章认为监管机构行政问责机制，就是特定的问责主体针对监管机构及其工作人员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。理解这一概念要理清以下几个问题：
（1）问责的主体包括执政党机关、最高权力机关、最高行政机关、人民法院、社会公众。值得说明的是，社会公众不是直接的行政问责的主体，其只能通过向上述有权问责机关举报、申诉或提出申请的方式，启动相应的问责机制。
（2）有法律意义的问责形式主要有政治责任、行政责任、法律责任、专家责任共四种。
（3）一般来说，执政党机关与最高权力机关负责实施对问责对象的政治问责、最高行政机关负责实施行政问责、人民法院实施法律问责；但这并不意味着三者之间是截然区分的，如上级行政机关在追究监管机构政治责任的同时，如果发现有关人员涉嫌犯罪，也应当移交司法机关追究其法律责任，几种责任形式之间并不矛盾。
（4）问责的对象是监管机构及其工作人员。特殊情况下，由于在监管实践之中监管机构还聘请专家组成相应的专家委员会，如“全国电力监管标准化技术委员会”等各类委员会，电力监管机构如何加强对这些委员会机构及委员的问责机制，同时要重视专家责任问责机制的构建。专家责任问责机制可以放在监管机构内部治理结构中进行研究。
（三）监管机构问责机制研究在行政组织法中的理论意义及学科特性
传统的行政法学或行政组织法学不太注重讨论行政机关问责机制，尤其是不重视对行政组织问责机制的研究。究其原因，主要是因为行政组织法学将监管机构与其他国家机关之间的关系看成了一个宪法学问题：即行政机关与其他国家机关之间的关系问题。即使其确实属于宪法学上问题，行政法学也不能因此而自然回避对其研究，因为“宪法是静态的行政法，行政法是动态的宪法”，宪法关于公权力关系的架构仅只是原则的论述及静态的界定，这种关系还需要通过细致的行政（组织）法律制度得到妥当的安排和落实。同时，随着在传统行政体系内部出现独立监管机构这一异质性元素，其所具有的不同于传统政府部门的特点，使得对其问责机制的研究更有必要。如果说，在传统行政体系内对行政问责机制研究重要性一直隐而不彰的话，那么独立监管机构的产生则使得这种必要性更为明显。这一点，在西方分权体制下的监管机构来说，表现得更为充分。一般来说，对行政机关（含监管机构）问责机制的研究，在行政组织法学中具有如下理论意义：
1.有助于完善行政组织法内容体系
我国目前通行的行政法学教材关于行政主体方面的内容编排有两种体例：一种包括行政主体法、行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法等内容[23]，其中行政机关组织法包括行政机关的性质与地位、设置及权限、行政机关之间的关系、基本工作制度和法律责任[24]等；另外一本较新的体例[25]是单设行政组织法一章，内容除了概述外，还有中央行政组织法、地方行政组织法、公务员法、其他承担行政任务的主体、公物及公物法等，其中，中央行政组织法包括中央行政组织的界定与设置、地位与职能、结构和规模、运行机制等，地方行政组织法包括地方行政组织结构及其职权等。从这两种体例来看，所存在的共同问题就是认为行政组织法主要解决行政职权的授予及界定，而不在组织法内关注行政组织的责任问题，将责任问题放在行政救济法领域去解决或者根本不提法律责任的问题。我国台湾地区的行政组织法理论中，有学者参照西方所经历的传统公共行政、新公共管理、新治理与新公共服务等不同的治理模式，提倡一种开放性的行政组织概念，但其研究的内容仍然以“设计行政组织所应遵循的基本原理”为中心[26]。此外引进行政问责机制的构建问题，还可以通过研究监管机构内部治理结构，探讨完善专家责任制度的构建问题。而这也是传统的行政组织法没有重视的。重视行政权力的授予与界定，忽视对行政权力运行的问责机制研究，是目前行政组织法研究共同的特点和薄弱之处。
2.为行政法律责任法律制度提供理论支撑和制度平台
行政组织法不仅是通过界定行政机关职权方式为控制行政权力提供法律规范前提，更应该通过构建行政问责机制的方式为行政救济制度提供制度平台。受一国政制影响，以向行政相对人提供帮助的行政救济机制毕竟不是对行政机关权力制约机制的全部，法律责任也不能代替政治责任和行政责任。正如有学者所认识到的，我国行政责任理论要考虑一些基本问题，例如：现代行政所肩负的政治责任、道德责任和法律责任之间的衔接问题。[27]行政法学作为以研究如何控制行政权力为起点的学科，不可能回避对行政责任的研究，这就需要认识行政组织的问责机制与行政法律责任之间的关系。
行政法律责任是一个行政行为法或者行政救济法领域的范畴，所讨论的是公权力机关的公权力行为违反行政法律规范给行政相对人造成损失所应当承担的法律上的责任，体现为行政违法责任、行政侵权责任以及行政赔偿责任。这种责任不是一般的道义上的责任或者政治责任。而组织法领域中的责任，则是广义的责任，不仅仅包括法律责任而且也包括政治责任、行政责任以及专业责任。从两者之间的关系来看，组织法上之行政问责机制之“责”包括了行政法律责任，从广义上看，行政法律责任就是行政相对人请求人民法院对行政机关的责任进行追究的制度，行政法律责任是组织法上行政责任的一种具体表现形式。当然，组织法上行政责任不会全部体现为行政法律责任，它还包含了上级行政机关基于层级监督权而产生的问责方式。没有行政问责制度的合理构建，救济法领域的行政责任制度也就成了无源之水，也无从讨论从整体上构建对行政权力的制约体系。事实上，监管机构的政治责任、法律责任、行政责任及专家责任是一个整体，三者之间如何配置，既取决于一国宏观上宪政制度，更取决于一国法治整体水平。对于监管机构的哪些政策或监管行为，需要通过立法机关或是最高行政机关或是法院来追究其责任，需要对一国的行政问责制度进行总体构想并进行机制设计。而这种机制设计，对于行政行为法和行政救济法来说是一个前提，行政行为法和行政救济法自身是无法解决的。
3.行政问责机制研究中行政组织法的学科特性
学术界关于行政问责机制的研究，大多属于政治学或是公共行政学领域。而行政组织法学的加入，有助于克服公共行政学理论的局限。政治学或是公共行政学领域的相关研究要么是趋于现实化的解决途径——法治化而进入了法学（例如行政组织法）领域，要么就是局限于问责的具体技术问题而无关问责整体机制的构建，无法对构建监管机构问责机制中的一些共性问题集中进行研究，而借助于行政组织法这个平台，可以更好地整合资源。例如，关于专家委员会组成机制的研究，关于专家委员会在发表专家意见时专业责任的研究，都可以在更广泛的行政组织法的框架下进行[28]。美国国会就颁布《联邦咨询委员会法》，专门就为联邦政府的行政部门中的官员和机关提供建议的委员会、专员、理事会之类的团体设立了相应的问责机制，而该法在现有的行政法学体系内很难归为行政行为法或是救济法的范畴，将之归为行政组织法领域从而研究其问责机制，就非常必要。
当然，将行政问责制纳入到行政组织法的研究范围之内，就必须反映行政组织法自身的学科特色。为此，必须对行政组织法研究行政问责制的角度和方法作出清楚的界定，以此区别于政治学及公共管理学对之的研究。行政组织法研究行政问责机制，其客观现实基础在于行政问责机制的法治化问题。从我国行政问责之责任形式来看，法律责任系以现成法律体制为基础展开，法治化缺陷并不突出，但此外政治责任、行政责任以及专业责任之追究，都有一个如何法治化的问题，而这正是法学之特长。正如有学者所说，“形式之法制面，为法律人之所专长；实质面的改革则为公共行政学/政治学/社会/经济学/管理学等所关注。”[29]行政组织法应当以规范分析为主，通过构建监管机构法治化问责机制，在监管机构行政问责制度的发展中贡献自己的学科知识。