作为理论术语的监管概念
“规制是一个难以捉摸的概念：由于该词具有多重含义，因而对其众说纷纭。有时被随便用来描述任何形式的行为控制，而这实际上是政府的职能所在；有时它又处在市场的对立面，被经济学用来描述所有决定或者改变市场运行的国家行为：包括国有化、税收和补贴”[12]。由于监管的含义含混不清，妨碍了政府监管职能的合理定位，最终影响到政府监管制度的合理构建[13]。因此需要对监管一词的内涵进行必要界定，从笔者所收集的文献来看，经济学家一般对监管有以下几种不同的理解。
（一）最广义的监管
最广义的监管为人为干预论，我国学者曾国安将管制的一般含义界定为“管制者基于公共利益或者其他目的依据既有的规则对被管制者的活动进行的限制，”曾国安认为，出于维持组织内部或者社会内部的运行秩序要求，一般意义上的监管是随着人类社会的产生而产生的，是普遍存在的，人类社会最早的管制应该出现在原始部落[14]。在曾国安看来，管制的主体是多元的，既包括政府组织也包括非政府组织，因此管制可以分为政府管制和非政府管制；管制的领域是广泛的，涉及到社会政治经济各个领域，因此管制又可以根据领域划分为经济管制、政治管制与社会管制。
日本学者植草益先生在探讨规制的含义时，首先对一般意义上的规制进行了界定。植草益认为，“通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。进行规制的主体有私人和社会公共机构两种形式。由私人进行的规制，譬如私人（父母）约束私人（孩子）的行动，称为‘私人规制’；由社会公共机构进行的规制，是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人及经济主体的规制，称之为‘公的规制’”[15]。
由上可见，最广义的监管概念包含了所有与自由秩序相对立的人为干预。从干预主体上看，这种干预既可能来自于政府组织，也可能来自于企业、非盈利组织以及地下组织，它们为了维护组织利益而对所属成员及其他相关主体的行为实施控制，另外还包括父母对子女的监管（私人监管）；从干预的范围来看，政府监管包括政治监管、经济监管以及社会监管；从干预的依据来看，干预的依据一般有法律法规、习惯（不成文规则）、章程以及家庭、企业、团体的内部规则等。笔者将这种与自然秩序相对应的人为干预论称为最广义的监管概念。
（二）广义的监管
广义的监管为国家干预论，有文献考证，“监管”一词最早的概念可以追溯到古罗马时代，是指政府官员制定法令允许受规制的工商企业（business）提供基本的产品和服务，为了实现社会公平，政府为产品和服务制定“公平价格”，从而否认了古老的斯多葛派的“自然价格”（由卖者和买者协商）的概念。古老的监管概念隐含了这样的逻辑：政府拥有强制权，并以此对微观经济主体进行干预[16]。这种把监管理解为自由市场秩序对立物的观念，一直影响着后人对监管词义的理解。
《新帕尔格雷夫经济学大辞典》关于监管的解释有两种，其中由法国调节学派经济学家罗伯特·博耶（Robert Boyer）撰写的“régulation”词条认为，“在20世纪80年代的经济理论和政策辩论中，‘管制’这个术语是指国家以经济管理的名义进行干预，而它的反义词‘放松管制’（或称为放松规章限制）适用得更为广泛。在经济政策领域，按照凯恩斯主义的概念，管制是指通过一些反周期的预算或货币干预手段对宏观经济活动进行调节。”[17]日本金泽良雄教授有关“公的规制”的概念是典型的广义监管概念。他把公的规制解释为：在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题（广义的“市场失灵”）为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是对企业）活动的行为，[18]植草益先生评价其为“国家干预论”[19]。
与人为干预论相比，国家干预论在两个方面收缩了监管研究的范围：从监管主体上看，监管主要是指国家公权力部门对市场运行机制的补充和调整。公的规制主要包括以下几种形式：司法（法院）机关依据民法、刑法等进行的规制，行政机关依据反垄断法、事业法、其他产业法、劳动法进行的规制以及立法机关对行政机关、公企业行为的规制[20]，因而不包括私人监管以及其他非政府监管。从监管范围来看，把监管范围限定在经济领域，排除了对政治性以及社会性事务监管的分析。
（三）狭义的监管
狭义的监管为行政干预论，美国著名经济学家丹尼尔·F·史普博（Daniel F.Spulber）在《管制与市场》中，回顾了经济学、法学和政治科学关于监管的定义，然后提出一个“市场条件下的管制”的定义：“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。”[21]而行政机构（Administrative agency）就是指由立法机关设立以贯彻政策目标的政府单位。这个定义首先“将管制与法律区分开来”，从严格三权分立体制上看，在市场经济条件下，虽然立法机关通过立法对市场的运行以及资源配置效率最终产生影响，同时这些法律文件往往构成了政府机构对市场进行监管的法律根据和权力的来源，但由于行政机构是面向市场并对市场进行监管的主要力量，在公共机构中，行政机构由于行政权力行使的主动性、持续性、集中性，使得对行政机构监管的研究成为监管研究中最重要的内容[22]。此外，司法机关也通过在个案裁断中的法律适用对行政机构监管政策的合法性进行审查，司法判决无疑也间接行使对市场进行监管的职责。但无论是立法机关的法律文件，还是司法机关的判决，都是通过行政机构及其监管政策为媒介而间接作用于市场的。
美国斯蒂芬·G·布雷耶（Stephen G.Breyer）和美国保罗·W·麦卡沃伊（Paul W.Mac Avoy）认为，“管制，尤其在美国，是指政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘公共利益’的私人决策。”管制活动涉及这样一类机构、委员会或者管理局：①含有政府官僚；②在与私营部门相对立的关系中运转。从他们分析管制的理由、方法、效应以及放松管制的内容来看，他们倾向于把对监管的研究限定在行政机构监管的层面上[23]。把行政机构监管从广义的公权力部门监管中独立出来进行研究的观念，笔者称为“行政干预论”。
（四）最狭义的监管
最狭义的监管为微观干预论，植草益先生归纳和整理了所有处理市场失灵的法律和政策安排，首先将宏观经济政策（以保证分配的公平和经济增长、稳定为目的的政策——财政、税收、金融政策等）从分析对象中剔除出去，将其对监管的研究限定在“微观经济有关的政策”之上，称为“微观规制经济学”。然后将微观经济政策划分为“间接规制”和“直接规制”；间接规制是以形成和维持竞争秩序的基础为目的，不直接介入经济主体的决策而仅制约阻碍市场机制发挥职能的行为，并且以有效地发挥市场机制职能而建立完善的制度为目的，间接规制主要指政府对垄断等不公平竞争行为的制约；直接规制是依据由政府（行政机构）认可和许可的法律手段直接介入经济主体决策的行为，包括经济性规制和社会性规制[24]。
纯粹市场经济以市场运行能最优化资源配置效率为前提，这是自由放任主义的理论信条。但随着市场范围和规模的逐步发展，市场失灵的现象成为必然，因此，以凯恩斯主义为开端，政府职能得到深入认识。纯粹市场经济难以为继，政府不能仅局限于“守夜人”角色，还需要承担更为积极的提高社会福利水平的责任，通过宏观调控和微观监管职可以力图消除市场失灵现象对经济运行所带来的负面影响，矫正市场自发运行的缺陷。一般而言，宏观调控着重于对国民经济的总量平衡调节，维护经济稳定及经济增长，确保分配公平。宏观调控政策对市场主体的影响是间接的、总量上的，而微观监管则是政府基于法律规定而对市场主体行为进行直接、个别性的监管行为。因此，经济管制与宏观经济调控在干预的具体目标、干预对象、方式、方法以及影响经济效益的时间长短、途径、结构、程度等方面也存在着差别[25]。这种将行政机构对市场主体微观监管从广义的行政机关监管中独立出来单独进行研究的观念，称为“微观干预论”。
通过上述文献梳理可以发现，在这些不同监管概念界定的背后，有一点是共通的，监管是因市场失灵而产生的一种“干预”机制，正是克服市场失灵现象的需要产生了政府监管的必要性，监管是与市场相对应的一种制度安排；学术界对“regulation”的认识经历了一个不断细化逐步限定研究领域的过程，从最初无所不包的“人为干预论”到“微观干预论”，这既是从对监管因误解而拒绝走向因理解而接纳的过程，同时也与我国市场体制逐渐完善、政府职能分化逐渐定型的过程相吻合。如果把监管看成是彻底否认市场机制的计划经济体制，自然也就会得出“要像戒毒一样戒除管制”的结论[26]；如果把监管看成是政府为了解决市场失灵现象而对市场主体作出的基于规则（rule）的微观干预行为和政策，那么，真正的问题就不在于讨论要不要监管，而是研究如何准确定位监管并进而研究监管机制设计问题。