西方电力监管机构的历史演进
现以美国为例分析西方电力监管机构的历史演进[73]。
（一）美国现代监管制度：溯源与概观
美国是现代型监管市场经济国家的原型。无论是英国还是美国，独立监管制度的出现都肇始于对铁路等公用事业行业的监管。建立一个相对独立于政府行政系统的监管体制，这种独立监管的理念最早可以追溯到1789年。在第一届国会决定设立财政部时，国会并未将财政部完全纳入到行政系统之内[74]，财政部没有被视为一个单纯的行政部门（Pure Executive Department），它具有在行政系统之外独立实施管理的法律地位，例如国会要求财政部长（Secretery）向其汇报工作，虽然总统保留了对财政部主计官（Comptroller of currency）免职的权力，但这种权力受到严格限制，例如总统不能决定其作出有关联邦财政和国债利息的政策[75]。
从监管实践来看，作为一种制度的独立监管最先是在州层次上所展开的[76]。19世纪70年代，美国中西部主要农业州先后制定了监管铁路运费和仓储业务的法律。在1876年芒恩诉伊利诺依州案中[77]，美国最高法院坚持了州政府监管立法的合宪性和合法性，从而促使伊利诺依州行政当局去监管那些符合公众利益的私人财产，首席大法官怀特在其所撰写的多数意见中，通过讨论“当财产权可能产生公众效应时，并且将普遍影响社会时，它才与公共利益紧密联系起来”（when private property is“affected with a public interest”it is subject to regulatory control by the state）这一原则来对政府监管行为作出裁判[78]，认为“当私有财产专用于公众使用时，它就要受到公众规制”[79]，该案被视为美国最高法院对监管政策进行司法审查的“基石”。虽然芒恩案所涉及的，只是对州就农作物仓储费最高限价监管立法的合宪性审查，该案所确立的原则却也可以适用于对铁路行业的监管立法与监管行为的司法审查[80]。
真正意义上的现代监管机构是在19世纪晚期出现的。美国联邦层次的现代IRC出现在19世纪晚期，当时随着市场逐渐扩大、科学技术进步以及社会化程度加深，商业活动超越了州界，过去主要由州进行管理的体制无法应对跨越州界商业活动的监管。19世纪七八十年代，铁路行业遭受了广泛的价格掠夺战，与此同时，铁路行业对不同的消费者（长途运输和短途运输）、不同的货物种类（工业产品与农业产品）、不同地区的消费者实行价格歧视。而根据州际贸易条款，即宪法第一条第八款规定，国会在国内领域中享有的最重要的明示权力是贸易管理权，“国会有权管理同外国的、各州之间的和同印第安部落的贸易”，这被称为“州际贸易条款”[81]。这个条款排除了州及地方政府对州际贸易的管辖权，州政府对于州际铁路运输市场交易无能为力[82]。为了加强联邦对铁路运输行业监管，1887年国会制定《州际商业法》批准成立第一个对市场实施独立监管的监管机构——州际商业委员会（ICC），这成为美国独立监管制度产生的起点，自此IRC也成为美国政府对市场进行监管的基本模式[83]。从20世纪开始，经济性监管快速发展，30年代经济危机进一步扩大了政府市场监管的范围和力度，从1887年到罗斯福新政的40多年之间，美国联邦政府先后成立了许多IRC对跨州商业活动进行监管，如1890年国会通过了谢尔曼反托拉斯法，禁止“限制贸易的合伙共谋”和试图的“垄断”，其后陆续成立了联邦储备委员会（FRS，1913），联邦贸易委员会（FTC，1914），联邦电力委员会（FPC，1930），证券交易委员会（SEC，1934），国家劳动关系委员会（NLRB，1934），食品和药品管理局（FDA，1931），这些监管机构都得到国会的立法授权主要从事经济性监管。
“监管的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程”[84]。从罗斯福新政到20世纪80年代即美国的“第二次革命”期间，美国公民的权利从权利法案（第一次权利革命）所规定的言论、出版、结社和自由、受到公平审判的自由和免于被随意搜查和逮捕的自由，扩展到生产安全保护、工资收入保障、医疗卫生保障、免于被欺骗、不受雇主欺辱、享受清洁的空气、饮水和不受有害物质的影响等一系列权利（“the second bill of Rights”）[85]。从20世纪60年代和70年代开始，国会逐渐放松和解除经济性监管，而连续颁布了一系列社会性管制的法律强化社会性监管。这些法律涵盖了有关生命、健康、安全和环境保护等范围，根据这些法律国会批准建立了许多监管机构和行政机构，如平等就业委员会（EEOC，1964），环境保护署（EPA，1970），矿山安全与健康管理署（MSHA，1973），职业安全与健康管理署（OSHA，1973）。在不断收缩经济性监管领域、监管重点转移的同时，美国不断调整国会、行政系统以及监管机构之间的权力关系格局，并加强了对监管者的监管（Regulating the regulator）。1974年福特总统明确了市场化监管的思路以提高监管绩效，经过卡特、里根、布什和克林顿总统持续20多年的对监管的市场化方向改革，基本上建立了市场化的成本——收益分析的监管体制框架[86]。
一般认为美国目前的IRC主要有以下几个[87]：联邦贸易委员会（FTC，1914），主要从事反垄断；联邦通讯委员会（FCC，1934，监管无线电、有线电视、电报电话）；证券交易委员会（SEC，1934，监管证券市场）；联邦能源监管委员会（FERC，1977，全面负责州际天然气和石油管理输送、州际电力资源分配和输送）；食品和药品管理局（FDA，1938，监管食品、药品、化妆品）；国家高速公路交通安全管理局（NHTSA，1966，监管高速公路安全）；环境保护署（EPA，1970，监管空气污染和水污染）；职业安全与健康管理署（OSHA，1973，监管职业安全和健康）；消费品安全委员会（CPSCA，1972，监管消费品）。
（二）美国电力监管机构的历史演进
1.州层次电力监管组织的创设（1907～1920年）
与铁路行业一样，政府对电力公用事业的监管首先也始于州层次。美国电力工业是从私有企业发展的，从1882年爱迪生第一个电站投产到1907年，是美国电力工业的起步时期，在这个时期，美国政府基本上对电力工业没有监管。在技术特征上，由于电力系统规模较小而且相互孤立，在经济特征上电力工业的自然垄断性和规模经济性特别突出。美国早期的电力市场上，无论是公众所有（publicly owned）的还是私人投资者所有（privately owned）的电力企业，表现为垂直方向的整合，即在一个服务区内由一个实体同时拥有发电、输电和配电系统。电力工业主要采取私人所有、政府特许经营的方式，“和铁路一样，电力公用事业的创办人被认为是地方的造福者，政府应当给这种具有风险性和试验性的事业以物质鼓励。在这种思想指导下，政府颁发了许多能给创办人带来高额利润的许可证”[88]。政府特许经营方式从广义上可以看成政府监管的一种方式即进入监管，但这与以价格监管和社会性监管为主要内容的现代监管制度有本质区别。
在政府特许经营制度下，美国早期电力工业是竞争性和高度地方性的。因为，远距离输电技术的发展，曾担任爱迪生助手的Insull比较早的认识到了电力工业的规模经济性。与爱迪生采用的分布式供电方式不同，Insull发明和推广了集中生产电力并通过电网给大量用户供电的模式，实现了规模经济，并由此出现了网络产业和垄断经营问题。自然垄断条件下，遵循利益最大化原则的垄断者通过收取远高于边际成本的价格来谋取垄断利润，这将导致社会利益的无谓损失（deadweight loss）。面对人们对垄断企业损害消费者利益的部门的疑虑，Insull成功的推广了一种政府监管、企业垄断经营的运行模式，由各州政府对电力价格进行监管[89]。
为了对特许经营企业进行监管，保障消费者利益并维护电力市场的稳定，20世纪初州层次开始设立公用事业监管委员会（Public Utility Commission，简称PUC），对电力、铁路交通等公用事业企业实施统一监管。1907年，纽约州和威斯康星州成立了PUC，成为美国在州层次实施电力监管的标志。这些委员会的职责主要是通过设定费率监管终端电价，通过服务区域许可监管地方电力市场。这种做法很快得到了推广，到1915年，50个州中2/3的州设立了监管委员会，到了1922年，这个数字是3/4[90]。
2.联邦层次电力监管组织的初创（1920～1935年）
1920年国会通过《联邦电力法案》，并建立了联邦电力委员会（Federal Power Commission，简称FPC），明确了联邦政府对其拥有的水电项目及水电站大坝安全的监管职能。成立之初的FPC监管能力有限[91]，而且没有对全国电力市场的监管职能。从州监管机构来看，此时虽然大部分州都成立电力监管委员会，这些委员会对电力公用事业进行监管仍然困难重重。
20世纪20年代电力监管机构对电力市场监管乏力的原因有三。从电力技术角度来看，电厂规模及远距离传输能力的快速发展导致电力设施的规模很快超出了州监管委员会的权限。20年代州际输电比重上升，在1929年，有11.7%的发电量是跨越州界输送的，到了1933年，这个数字上升到17.8%[92]。而最高法院援引在1886年的沃巴什等诉伊利诺依州案的多数意见，禁止州政府对跨州的电力交易进行监管；从电力企业的垄断地位来看，电力公用事业所有者有极大的力量，针对消费者所提出的对垄断企业的质疑，“电力工业的老板们还主动出击，开展了一场所谓的公共关系运动，力图通过宣传使公众相信现行的管理规章已经足够，政府进一步加强干预会给电力工业的发展带来危险”[93]，垄断者为了维护自身的垄断地位，对州监管委员会的政策和行为进行抵制；最后，19世纪与20世纪之间，美国企业兴起了联合和兼并的浪潮，企业之间的相互参股或者收购其他公司股票，导致托拉斯和控股公司的出现，这些控股公司往往有很强的经济实力，在市场上的垄断地位日益稳固，而州对这些控股公司没有相应的管理方式，1917年，美国电力设施的数目逐年增长，而从该年开始，电力产业内出现了明显的合并趋势，到1932年，16家控股公司的电力生产量占到美国的76.4%，其中的三家就占有其中的44.5%[94]。
总之，到了30年代初，电力生产和分配的业务，已经达到了半个世纪以前铁路所达到的那样一个水平。这是铁路早期情况和弊病的重演，因此同样需要由联邦政府进行管理[95]。社会经济形势发展的客观需要以及新政的电力工业政策为增强FPC的监管职能开辟了一个崭新的时期。
1935年，美国国会通过了《联邦电力法》（The Federal Power Act of 1935），赋予FPC三项新职能：监管跨州的输电及电力批发业务；建立电力工业统一的会计核算体系；监督公用电力公司的交易记录。同年国会通过的《天然气法案》（the Natural Gas Act of 1938）授权FPC对天然气的输送和批发销售进行监管。自此，FPC被国会赋予了较全面的电力及天然气监管权力。联邦政府终于建立对电力市场的监管体制，两级监管体制初步建立。
3.联邦层次监管组织体制的变革与调整（1935年至今）
1935年之后，为了适应电力工业发展以及市场结构的变化，美国不断调整电力工业监管体制，联邦层次监管权逐渐扩展，最终形成了稳定的联邦和州两级监管体制。
1940年《天然气法案》修正案授权FPC对天然气行业实施许可证监管。经过1954年Phillips Petroleum Co.v.Wisconsin法院判决，FPC取得了对生产天然气并在州际市场上销售的天然气企业监管权；根据1964年City of Colton v.SoCal Edison法院判决，FPC拥有对通过跨州电网传送并在州内市场上销售电力的企业的管辖权；1967年，FPC开始对供电网连接州外网络的州内电力设施供电行使管辖权。70年代随着FPC管辖权的扩大以及国家所面临的能源危机，为了应对1973年11月OPEC所宣布的对美国与荷兰石油禁运政策，美国政府推动了能源管理部门的重组，直接导致了对FPC的重组。1977年国会通过《能源部组织法案》组建了能源部，根据1978年公用事业监管政策法（The Public Utility Regulatory Policies Act of 1978，简称PURPA）并成立了联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulatory Commission，简称FERC）取代以前的FPC，并要求电力公司从有资格的发电厂（Qualifying Facilities，通常指垃圾等清洁发电、热电联产、余热发电等）购买电力，这推动了独立发电商（Independent Power Produciers，IPPs）的产生和发展。为了减少对外国石油的依赖性及保护环境，鼓励非化石燃料发电以及可再生能源发电，1978年国家能源政策法案（the National Energy Act of 1978）统一了州内和跨州的天然气市场，为了鼓励市场竞争，FERC减少了对电力公用企业的直接监督，简化各种审批核准程序，70年代末，FERC放松了对电力的监管[96]。至此，建立在联邦制基础上的由联邦和州两级监管机构并存的监管体制基本稳定。
目前美国一共有51个电力监管机构，包括FERC以及50个州各一个PUC。FERC设在能源部，但在法律上是独立行政机构，与能源部没有行政上的隶属关系；从人员构成上看，FERC由5位经总统提名、国会任命的监管委员构成，其中，一名由总统指定担任委员会主席。FERC现有1300名员工，其中，70%的员工从事电力监管业务，分属8个业务部门，2006财政年度FERC的总预算为2.2亿美元。从监管对象来看，电力监管主要是针对私营的公用电力公司和独立发电商两类市场主体，其他电力企业不受监管机构的监管[97]。
FERC的电力监管职能主要有：监管跨州输电价格和服务；监管电力批发市场，包括价格、服务和输电网的开放；监管电力企业的兼并、重组、转让和证券发行[98]；监管电力企业会计标准和电网可靠性标准；发放非联邦政府拥有的水电项目许可证，监管水电站大坝的安全；负责组织实施联邦电力法、联邦天然气法和相关的能源政策法案。
各州的PUC管理本州的公用设施零售价格和市场[99]，其管辖领域涉及到电力、天然气、长途通信以及其他领域。其电力监管职能主要有[100]：监管零售市场及州内电力传输市场；发放新的电力生产以及输送企业的许可证以及新的石油管道的许可证；划分电力零售服务区域；执行电力服务及质量标准；征收电力零售税；审批发电及输电设施建设；审批非水电类发电和输电设施的建设。
从以上分析可以看到，美国电力监管机构的历史，是一个不断适应电力技术变化与市场结构变迁，从无监管到州监管，再到联邦制框架下联邦与州层次两级监管体制不断完善和发展的过程：20世纪以前，电力行业以自由市场为起点、以政府特许经营为主要内容，政府对电力工业基本上没有监管；20世纪前30年，政府逐渐渗入电力工业加强对市场的监管，但限于电力技术条件及市场结构，因此监管以主要以州层次监管为主；自20世纪30年代开始，由于电力工业在技术和经济上的特点，监管机构对电力市场的监管逐渐加深，逐渐形成了稳定的联邦与州层次两级监管体制。