电力监管概念的内涵
根据本章第一节对监管概念的理解以及上述关于电力工业技术经济特征的分析，本章认为，电力监管就是相对独立的电力监管机构对电力行业经济活动实施的专业领域内微观干预活动，包括对自然垄断环节的直接监管和对竞争性环节的间接监管。经济学界一般认为，监管的内涵包括经济性监管和社会性监管以及反垄断监管。
（一）经济性监管
植草益先生认为，经济性监管就是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平使用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为进行监管[64]。电力经济性监管产生的主要原因在于自然垄断性的客观存在，虽然在电力行业中也存在信息偏在现象，但不构成一个独立的政府监管根据[65]。一般认为价格监管和进入监管是经济性监管的主要内容，根据前面本章对电力工业各环节自然垄断程度的分析，电力经济性监管主要包括如下内容。
1.价格监管
电力价格采取分段式定价方式，电力工业各环节的成本都计入电价。由于电力工业各环节自然垄断程度是不一样的，电力价格监管也采取不同的形式。从各国电力体制改革之后的电力行业来看，在发电及售电环节总体上竞争性较强，而输电配电环节则仍然属于垄断性业务（当然输电与配电的垄断性程度又有区别）。就发电及售电价格监管来看，在比较完善电力市场条件下，由于实行竞价上网，发电企业与电力购买方（包括终端用户中的大用户以及售电企业）可以基于公平开放接入的电网自由进行电力买卖，从而基于市场机制形成电力价格。在这种理想状态下，政府监管发售电价格自然也就没有理论上的根据。但应该注意到的是，政府对电力价格监管的放松不能一蹴而就，而应该适应一国电力市场化程度而逐渐放开。在实行电力市场化改革的初期，由于电力在国民经济中的基础地位，电力的不可替代性、公共产品性使得电价变动将会对社会经济产生极大的影响。因此，涉及电力终端价格也就是零售价格和批发价格不可能完全由市场决定，而在终端价格没有完全放开的情况下，由于电力价格划分为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价，其中发电、输电、配电之间具有非常密切联系，而输配电价格会通过转移价格而影响到终端销售价格，因此，政府还是应该对售电价格进行一定的监管。
对发电及输电价格进行监管是电力价格监管的重点。由于发电及输电环节具有比较明显的自然垄断特性，垄断者有可能滥用其市场优势地位谋求超额利润，制定不利于消费者的价格，政府对发电配电价格进行监管就要在消费者利益与企业利益之间寻求平衡。监管的目的在于通过设计合理的电价形成机制，力图既能够抑制垄断企业获取超额利润，保护消费者利益不受侵害，又能够在保证企业有正当利益的同时，有效地刺激电力企业提高效率，且实现资源的有效配置[66]。
2.准入监管
根据一国电力市场化程度的不同，政府对电力市场准入监管的重点各异。在发电及售电完全市场化之前，由于电力工业具有规模经济性和成本次加性，为了避免行业内过度竞争、或者生产能力过剩导致投资浪费，同时也为了提高行业投资效率防止效率低下的小电站出现，政府需要对新进入者进行必要的监管；另外电力工业具有负外部性，为了执行国家能源政策，防止高能耗、污染严重企业进入，也需要进行准入监管。电力市场化改革之时，也是政府放松对发电售电企业准入监管之时，但这种放松监管并不是放弃监管，而是监管重点的转移。在竞争性的发电售电市场形成之后，电力市场准入监管的重点转向维护市场的公平竞争环境以促进资源配置优化，众所周知，现实中的市场总是不完美的市场，在位企业对新进入企业、优势地位企业对劣势地位企业很可能采取不公平竞争方式限制市场竞争的作用。这就需要政府制定完善的市场竞争规则以维护公平竞争。
（二）社会性监管
植草益先生认为，社会性监管是以保障劳动者和消费者安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规则[67]。对社会性监管的目标价值应从广义来理解，不仅限于上述定义所及内容，社会性应理解为“维护非经济性社会价值”，如OECD就将维护社会凝聚力列入社会性监管的目标[68]。以社会性监管的理论依据为基础，可以将社会性电力监管分为以下几种：
1.安全监管
安全监管需求是由电力工业在技术上的网络性、稳定性特征以及在经济上的正外部性特征所决定的。电力工业的网络性决定了任何一个节点的电压和频率的异常波动都会影响整个系统的安全，造成系统不稳定甚至系统的全面崩溃，因此系统安全对于电力工业具有特别重要的意义。此外，电力工业对国民经济的发展具有正相关性，电力工业承担着向其他行业提供动力支持的任务，而且还带动相关其他行业发展。因此，电力系统的安全稳定的运行是电力工业乃至国民经济发展的必要条件，客观上需要政府对有关电力安全运行的技术要求进行规范，其中包括制定或参与制定有关电力安全、技术、定额和质量标准并监督和检查这些规则的实施情况。
2.普遍服务监管
普遍服务监管需求是由基于电力工业在技术上的不可替代性特征以及在经济上的正外部性特征所决定的。普遍服务是指对任何地点、任何人、都要实现无差别的、可负担得起的服务并实现对资源的平等接入[69]，包括对边远地区、贫困地区、高成本地区以及低收入群体的倾斜。虽然普遍服务概念最先是由企业家提出，[70]但其本质上是政府对所有居民具有的公共责任和义务。由于市场主体具有企业独立的市场营利目标，市场的价格机制无法保证这种普遍服务责任能得到忠实的遵守，因此需要政府对公用事业单位进行监管，促使企业满足普遍服务的要求。
3.环境监管
环境监管需求是由电力技术水平及电力工业在经济上的负外部性特征所决定的。首先，在现有的技术条件下，火力发电导致的环境污染问题、原子能发电有可能导致核事故从而造成灾难性环境破坏、水力发电也可能影响生态平衡等。这些都要求政府首先制定科学的能源发展战略并配套相应监管政策，如就电源建设来看，优先发展清洁发电能源，限制高污染发电项目；其次，电力企业为了降低建设成本，都可能削减环境项目投资或者缓上配套环保设施。这就需要政府监管机构针对电力企业环保情况制定政策和标准，并进行检查和监督，以克服电力工业在环境问题上的负外部性。
（三）反垄断监管
由于电力行业具有规模经济以及范围经济特征，在输电等环节还具有较明显的自然垄断特征，为了防止垄断企业滥用优势地位破坏市场正常竞争秩序，提高资源配置效率，需要对电力企业进行反垄断监管。对于我国电力行业发展来说，由于市场上占据优势地位的国有企业，在推行电力市场自由化的过程之中，电力企业的经济性垄断及行政性垄断交织在一起，更需要加强对电力企业资产重组的市场行为进行监管。