监管机构的独立性与分权原则
监管组织的产生并不是一个理论构建的产物，而是政府机构因应国家社会政治经济情势变动而主动实施的制度创新。但理论上的争论往往不得不与政府运作的实际需要相妥协。独立监管组织就是在这种争论以及现实政治博弈的过程中不断发展的。有学者认为，独立监管组织的产生及其普遍化，“与其说是因为人们全面认识到了这种机构设置可能带来的效率，还不如说，是立法机关和行政机关相互竞争的各种政治力量之间斗争的产物。”[4]笔者认为，不能高估理论构建在制度演进过程中的作用。但关于监管机关合宪性的讨论及由此而产生的理论争鸣，经常成为政治力量角逐的重要工具，从而对制度的形成以及发展产生重要的影响。
在美国宪法文本中并没有明确的设立独立监管组织的依据。美国宪法第一条规定，本宪法所授予的全部立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国国会。众议员由各州人民每两年选举产生的众议员组成，任期两年；参议员由每州州议会选出两名，任期6年，每两年改选其中的1/3。第一条第八款规定了国会的权力，其中第十八项规定，国会有权“制定为执行上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切权力所必要和适当的各项法律”。宪法第二条规定了“行政权属于美利坚合众国总统”。宪法第三条规定“合众国的司法权，属于最高法院和国会可随时规定和设立的下级法院”。除了上述分权条款，美国宪法还设置了三权之间的相互制衡的机制，以防止任何部门有压倒其他部门权力的力量，例如总统对国会所通过的法律具有否决权，但国会得以2/3的多数推翻总统的否决，总统的行政权力在任命高级官员、缔结条约、对外宣战时需要参议院的同意，众议院可以弹劾总统，参议院有权审理弹劾案件。司法机关虽然独立，但法官由总统任命，国会可以弹劾法官辞职。三个部门虽然独立，没有任何一个部门能够完全不受其他部门的节制[5]。
根据上述宪法文本的内容，美国建立了一个立法、行政、司法三权之间权力分立与相互制衡的机制。但是，独立监管机构的出现，则在形式上对这种经典分权学说造成了冲击。“分权成为宪政与法治国家的一项共同原则”[6]，从独立监管组织的监管职权、监管方式以及监管程序来看，独立监管组织是否违背了分权原则，一直就是一个悬而未决的问题。这些监管机构采取委员会形式，由5～7名委员组成，委员由总统任命，经参议院同意后任命，一般任期超过总统任期，而且是交错任期。一般根据法律的规定拥有广泛的权力：在所管辖的事务领域内根据国会的授权通过制定行政法规、制定具体的执行标准来行使立法权；与其他的行政机关一样行使行政权，将普遍规则适用于具体的监管对象；对其管辖的对象是否违法行使追诉权以及裁决权。独立监管机构行使了广泛的立法、行政、司法三种权力。这种混合行使三种权力的制度，一直就受到人们的指责，被批评者称之为“无头的第四政府部门”（Headless“fourth branch”of the Government）[7]。
就美国能源监管组织来说，FERC虽然设在能源部，在行政管理及预算上属于能源部，但并不接受能源部的领导。虽然在决策上为了保持政策上的一致性，FERC也可能会征求能源部的意见，但能源部不能决定FERC的决策[8]。FERC由5位成员组成（委员4人，主席1人），委员由总统任命，经参议院批准交错任期5年，可以连任，来自于同一个政党的委员不能超过3人，按照常规（尽管不是法律规定），委员会委员须有在天然气或电业方面的阅历，现在的趋向是多数委员是律师出身。关于委员会的地区代表性，法律没有明确规定，但通常的做法是至少有一名成员来自生产天然气的州[9]。FERC在实施电力监管的过程中，有着国会授予的广泛权力：FERC可以对电价、电力服务或电力运行安全技术标准进行检查和监督，这时FERC与一般的行政机关没有区别，行使的是行政管理权，为了针对个别案件进行决定或者裁决，可以举行听证、搜集有关事实，行使的是司法权；根据国会的授权，可以制定行政法规，对电力市场运行以及电价进行监管，这行使的是立法机关的职权，此外，FERC可以对违反其决定的行为，可以对监管对象采取罚款和民事处罚（罚款，但不包括监禁），可以求助于法庭做出禁止违反委员会决定的命令，对违反委员会决定的刑事处罚由法庭做出[10]。
王名扬先生认为，关于独立监管组织合宪性的争论，其焦点主要集中在三个方面：监管组织混合行使立法、行政、司法三种权力，是否违反了宪法的分权原则；是否违背了正当程序原则；其独立性是否侵犯了宪法规定属于总统的权力[11]。究其实质，独立监管组织的合宪性问题，仍然是其与分权原则之间的关系问题，表现为监管组织与立法机关之间的关系以及监管组织与总统行政权之间的关系。在前者关系之中，争论体现为立法机关能不能将立法权授予给独立监管组织，理论上体现为权力混合与禁止授予立法权原理之间（Nondelegation Doctrine）的争论[12]，在这个关系中，监管组织与政府其他行政机关相比没有什么特殊性；在后者关系之中，争论体现为国会是否有权在总统行政管理体系之外设立行政机构，理论上体现为行政分权化与单一行政原则之间的关系问题，这是独立监管组织区别于政府其他行政机关的典型特征。上述两个问题相互勾连，其争论的核心就是：独立监管机构究竟有多独立才不至于违背分权原则，达成IRC独立性与宪法上分权原则的共存。因此，本章接着讨论监管机构的独立性与行政单一原则之间的关系问题。