监管机构独立性制约机制的价值目标
（一）独立监管制度的特性
独立监管制度的特性为可问责性。综上所述，部门利益理论以及监管俘获理论等从经验的角度阐明了政府监管对于公共利益达成基本是无效率的，而公共选择理论与社会选择理论则从规范的角度提出了更为深刻的两个问题：公共利益是否存在？如何才能达成公共利益呢？对公共利益理论的质疑并不总是正确的，例如，部门利益理论与政府俘获理论就不能解释很多监管机构的产生，在这些机构产生的过程中，相关利益集团是极力反对的。另外，从美国监管实践来看，像劳动场所安全监管、职业安全健康监管等社会性监管领域的政策还是有效果的。这很难被解释为是为了强势利益集团的部门利益。部门利益理论所提出的问题，不是彻底否认监管制度，毋宁说是一个如何健全和完善监管制度以克服其缺陷的问题。正如Sunstein在分析规制状态中的矛盾（规制中的矛盾，是指不利于自己企图的规范性策略，这些措施的最后结果恰好与其本意、或与得到公众支持的唯一正当的理由相反）时所指出的，“对规范中矛盾的恰当反映不是回到放任的制度中去，而是要从以往的失败中吸取教训”，即不能就完全放弃现代监管[14]。
公共利益在我国是一个宪法层面上的概念，这对于行政法层面的政府监管制度分析来说，具有重要的意义。如电力监管条例第2条规定，电力监管的任务是维护电力市场秩序，依法保护电力投资者、经营者、使用者的合法权益和社会公共利益，保障电力系统安全稳定运行，促进电力事业健康发展。那么，其中的公共利益究竟应当如何去体现？电网安全与稳定无疑是公共利益的一部分，那么是否能以拆分电网有可能导致电网安全事故而拒绝对电网系统进行市场化的改革？防止电力监管机构滥用职权或玩忽职守，防止电力监管机构在与强势电力企业之间的博弈中为利益集团所俘获，这就不是一个单纯的理论问题了。在电力改革过程中，广大消费者与电力企业之间的谈判能力有显著差异，对默默无语的消费者大众来说政府监管强力还比较明显，那么如何通过构建合适的问责机制就成为确保公共利益、实现监管目标的重要前提。
“好的管制制度的标准‘处方’一般包括这样一些条款：独立性、透明性、责任性、专业性和可信性。这些条款表达了监管制度的重要原则，其具体实施必须谨慎地应对不同国家的法律和政治制度”[15]。在这些原则中，独立性与责任性是最重要的核心原则。没有独立性，监管机构就丧失了最核心的制度优势；而没有可问责性，监管机构就丧失了最根本的合法性基础。对法治社会下的公权力机构来说，有权力必有控权，有独立性必有问责机制。因此，健全的控权机制、完善的问责机制以及坚实的独立性保障机制同等重要，共同构成良好监管的核心要素，否则权力就可能异化为少数人以谋私利的工具。
（二）独立性制约机制的基本内容
独立性的保障机制与其制约机制共同构成了监管制度。从广义上看，监管机构独立性制约机制包括两种机制：控权机制与问责机制。两者虽然内涵则不一样，在内容上有所交叉，而且两者都是对监管机构独立性的合法约束。如果持有控权论的基本观点，即行政法就是控制行政权的法，那么广义的控权机制包括了问责机制，控权机制反映在行政组织法领域就是问责机制。
1.控权机制
控权机制是由权力本质（没有制约的权力必然会导致腐败）所决定的，体现为法律法规对公权力机构行使职权所规定的各种基于程序法和行为法的控制机制，包括对监管行为的事前控制和事后控制。对于任何一个公权力机构都要构建相应的控权机制，这是公法学的基本原理。从概念上看，控权机制是一个行政行为法和行政救济法范围的概念，主要包括相应的行政程序法以及行政救济法制度。就电力监管机构来说，包括电力监管机构在行使法律法规所赋予的监管职权时所必须遵循的程序性及实体性规定，如颁发电力业务许可证、处理电力市场纠纷、审定调度交易机构设立方案、监督检查电力建设项目实施安全生产情况、监管发电企业在各电力市场中所占份额的比例、责令监管对象报送有关信息、对监管对象场所进行现场检查之时，都需要符合法律法规的规定。这些规定就是对电监会的监管权力进行控制的一种机制。
2.问责机制
问责机制属于广义的行政问责机制的一部分，是依据一国宪法和法律规定，追究公权力机构（及其公务人员）违法或不当行政责任的具体方式，属于对监管行为的事后控制。问责机制所表述的是公权力机构与外部权力（行为）主体之间的关系模式，问责机制是一个行政组织法甚至是一个宪法学、政治学上的范畴，一般涉及监管机构与国家权力机关、司法机关、最高行政机关、其他政府机构、执政党之间的关系。在西方现代行政问责范式中较有代表性的有等级问责、职业问责、法律问责和政治问责等形式[16]。结合我国宪政体制的本土性资源，应当关注的是，如何理清执政党、最高国家权力机关、最高行政机关、司法机关等与监管机构之间的关系，确定行政的政治问责、等级问责与法律问责的方式。
（三）构建独立性制约机制的价值目标
独立性制约机制属于监管制度的重要组成部分。构建独立性制约机制的基本原则，是由政府监管制度的功能所规定的、设定政府监管控权机制与问责机制的根本标准。监管机构控权问责机制是政府责任制度在独立监管领域里的体现，同时又具有一般行政机构所不具备的内容。前文已经分析，相对独立于传统政府部门的独立监管制度之产生，其行政法理基础在于为了促进行政分权、行政科学以及行政民主的需要而导致的微观监管职能独立化。因此，独立性制约机制的价值目标也可以从行政分权、行政科学以及行政民主三个方面来进行分析，即独立性制约机制必须有利于促进行政分权、增强行政的科学性和确保行政民主。
1.促进行政分权、落实人民主权
监管机构的出现，在西方国家体现为在既有的三权分立框架下深化权力分立，在权力分立的基础上实现权力之间的相互制约。我国的权力分工体制也要求这种权力的相互制约。这就要求在确保监管机构相对于其他机构的相对独立性的同时，对于监管机构设置相应的控权机制，防止监管机构僭越另一机构的权力。同时，控权机制对于监管机构来说，还要求监管机构完善内部权力分工体制，强化内部责任追究制度。“行政机关的自我控制是民主和法治的重要支撑之一，若打算限制自由裁量权，除了批评权威并向他施加压力，还有更多的事情要做，控制制度在很大程度上要依赖于行政机关的自我控制，并因此需依赖于社会机制，才能培植出适当的行为价值和准则”[17]，因此监管机构的内部职能分离也是一种自我控制技术，也是监管机构外部分权在内部的合理延伸。
就问责机制来说，促进行政分权要求各种问责机制要充分考虑到监管机构的特性，例如，在最高行政机关、司法机关与监管机构之间的关系上，其制度构建也要体现专业监管机构的特殊要求。如法院对监管行为的合法性审查，应当更好的把握行政权与司法权之间的关系，尊重专业监管机关对事实问题上的判断，这种尊重应当超过对于一般行政机关的行政行为的尊重程度，同时监管机构也不能彻底脱离法院的司法审查。
2.增强行政的科学性、改善监管绩效
出于特定行业和领域政府管理事务专业化的要求，专业独立监管机构应运而生。因此，在构建控权机制之时，就要适应专业监管满足科学化的需求，适应专业监管的特点。由于监管行为的专业性较强，因此在一般控权机制（适用于一般行政机关）的基础上，应该重点研究其内部工作程序，如监管政策的制定，监管方式的选择，对监管行为责任追究制度也应当有其特殊的内容。与对一般行政机关的研究不同，例如，可以将研究的重点放在各类专家委员会的工作机制，进一步研究如何防止专家的专断以及监管机构以专家意见为由实施任意行政，这些内容都是传统的行政法学无用考虑的，也是专业监管带给行政法的新问题。如关于电力行业的技术标准的拟订等事务上，电力监管机构必须借助于专家的智识以及专业判断，那么如何界定监管机构在拟订监管政策过程中的责任、进而专家咨询委员会在此应当担负何种职责，自然也就属于监管机构独立性制约机制的重要内容。无论是何种组织形式和问责机制，都应有助于增强监管政策的科学性、提高监管绩效。
3.确保行政民主、扩大公民参与
在传统行政部门之外另外设置独立监管机构对特定事务进行管理，这是广泛的公共治理分散化的一种表现形式。在传统行政部门的运作过程中，政府运作程序不透明、信息难以及时完整公开，这长期为人们诟病。而在专业监管领域，由于监管对象及监管领域的相对集中，监管机构更具备相应的条件实施行政民主，扩大普通公民行政参与的范围和强度。当然，同样也由于这种专业性，很多专业性强的监管政策的制定，不可能向所有的监管对象及利益相关人开放，而且事实上也没必要这样。但确保行政民主、扩大公民参与，是建立监管机构独立性制约机制非常重要的基本原则。即原则上，只要必要而且没有法律法规的特殊除外规定，监管机构就应该公开信息，并将拟发布的规章及影响到监管对象的其他规范性文件向社会公布。
讨论监管机构独立性的制约机制，涉及到了更广义的“监管治理”的问题。在OECD国家，“监管治理理念深深地植根于更宽泛的民主治理思想，也就是，发挥监管功能所涉及任务，不仅包括各种工具的设计和实施以及工具之间的协调配合，还包括那些内在于民主治理的更广泛的问题，如透明度、可问责性、效率、适应性和一致性。监管治理涉及领域也更宽泛，包括与其他监管‘角色’（如立法机关、司法机关、国家内部以及超国家层面的政府行动）之间复杂的相互影响”[18]。虽然我国监管组织仍处于制度初创之时，但未雨绸缪，讨论完善我国监管机构的制约机制将有利于监管制度在我国的生根发芽，从而实现良好监管之治。
从上可知，监管机构独立性制约机制是完善独立监管制度的重要内容。独立性制约机制内容涵盖甚广，基本上包括了有关独立监管机构的行政法所有领域，而在行政组织法领域控权机制就体现为问责机制。本章将先讨论问责机制的构建，而在控权机制中重点讨论成本收益分析方法。这不仅是因为篇幅的限制，更重要的是成本收益法已经成为一个具有行政组织法意义的机制。