国务院直属事业单位在行政法上的困境

把监管机构定性于“国务院直属事业单位”，这对监管组织履行监管职能带来了一些法理上的问题。

首先，监管组织的合法性不足。监管机构的成立基本上已经脱离了立法机关的审查，而由国务院根据工作需要和精简的原则来自主设立。同时，我国的监管机构在成立时也没有相应的法律或者法规的授权，往往通过事后的法律修改或者制定法规的方式来补救，这样难免会造成监管组织的合法性不足。

由此所决定的，就是事业单位行使监管职能的法律依据不足。事业单位原则上不行使行政管理职能（包括微观监管职能），而事实上监管机构最主要的设置动因是行使微观监管职能或者行政执法功能。从《事业单位登记管理暂行条例》可以看到，事业单位与行政机构的主要区别，就在于其设置目的是为社会提供公共服务，而不是行使行政执法职能。从行政法上看，事业单位行使行政执法职能，只能基于法律、法规的授权。按照《宪法》、《立法法》及《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能，国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。《立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”即使是这一对宪法的扩大化的规定，仍然没有赋予直属事业单位以行政立法权。

其次，监管职权与职责界定不明确。由于监管机构的职责一般是由国务院的“三定方案”所定。“三定方案”不可能对监管机构的权责作出非常具体的可操作性的规定，往往沦为行政系统内部的职责调整，因此监管实践要求监管机关与其他相关部门去“讨价还价”，这会损害监管机构的权威，监管机构的监管能力在一定程度上取决于其首长的个人号召力和政治水平，这将限制监管机构作用的充分发挥。

最后，监管组织和监管政策的稳定性不够。监管组织的设置由于缺乏程序保障，难免会受到当政者、突发事件的影响，不利于保持监管政策的稳定性和一致性。如郑筱萸事件之后，民间关于撤销国家药监局其职能再并入卫生部的传言不胫而走，机构设置的选择往往屈服于当下的民愤，因而缺乏科学性，而体制的变动又会导致监管政策稳定性的丧失。关于在现电监会基础上组建能源监管委员会的信息也经常出现在媒体上，我国传统的神秘政治使得这一机构的去留颇受人们的关注。监管机构的优点在于其相对的稳定性和独立性，而我国监管机构的设置使得上述的优点无法发挥。