本章小结
笔者分析了在西方典型三权分立体制下独立监管机构所引发的宪法上及行政法上的争论，理论争论没有终点，独立监管组织仍然不断发展，独立监管与行政单一原则之间的矛盾不得不妥协于监管型国家产生的实际需要。独立监管之所以有如此制度上的优势，主要在于其能够解决西方国家中“技术问题去政治化”的需要。为了了解独立监管组织在西方生成的原因，本章先后探讨了“监管型政府理论”和“法律不完备性理论”，认为独立监管的行政法理基础在于微观监管职能的独立化。当反观中国事业单位体制改革实际时，会发现，我国的事业单位是一个含混不清的混沌物，国家设立监管机构时将之定性为国务院直属事业单位，是出于机构编制及财政预算方面的考虑，没有对事业单位体制改革的通盘考虑。从监管职能的本质来看，应当确立监管机构“独立执行机构”的法律性质和法律地位：由专门监管进一步走向独立监管，这可能是我国监管机构始终要努力的方向。
我国监管机构的独立性，自然不能照搬如美国之独立监管机构之设置模式。从理论上讲，独立监管机构的独立性应当体现在：
第一，独立于电力市场主体、电力市场运营机构以及电力商品消费者。在传统电力工业管理体制之中，电力工业管理部门是政府与企业的统一，既是代表国家对电力市场进行管理的行政部门，也通过行政管理体制负责组织电力的生产和销售。从20世纪末开始的电力市场化改革，逐渐培育了市场主体，电力生产和输送分开，发电、输电、配电企业成为市场主体，同时为了组织电力的上网市场交易，结合输电领域的自然垄断性特点，形成了电力市场运营机构（电力交易调度中心）。电监会应当定位于是对这些市场主体的行为进行监管的中间组织。除此之外，监管机构也独立于消费者利益，监管机构不是消费者利益的代表，也不是生产者利益的代表，而是公共利益的代表。平衡和保护生产者、消费者和社会公共利益，始终是监管的重要目标[125]。
第二，独立于传统政府核心部门。电监会成立之时，按照理论设计及国外监管经验所表明的，一些监管职能并没有完全赋予给电监会，这自然是与我国电力监管体系处于不断调整的阶段相适应的。这种分业监管、由传统的政府部门与电监会共同担负电力监管职责的体制，客观上要求电监会能切实按照《电力监管条例》的授权，独立行使所赋予的监管权力。即使在共同行使同一项监管职权，也应当有相应的分工，同时加强行政协调和沟通，避免形成监管真空或机构之间监管政策打架。电监组织与政府部门是相互独立的执法组织，政府部门（比如发改委、财政部）不能决定电力监管组织的政策选择和执法行为。国务院2002年5号文件对电监会的定性“意味着电监会不必对某个现有的政府部门或机构负责，从而赋予了电监会在一定程度的自主和权威，这是作为政府部门的附属机构所不具备的。”[126]
第三，独立于不当政治干预。按照现行的电力监管组织体制，国家电监会对国务院负责。在电监会之外，2005年5月，国家成立能源领导小组，主要负责领导进一步加强能源战略规划和重大政策、能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作等前瞻性、综合性、战略性工作，是能源工作的高层次议事协调机构；6月3日，国家能源领导小组办公室正式成立，设在国家发改委，为国务院的派出机构，国家能源办负责制定完善能源中长期总体发展规划和专项规划，促进能源结构调整和合理布局等工作。从职责分工来看，国家能源领导小组及其办公室（某种程度上还包括国家发改委能源局），应当属于能源政策制定机构，不直接负责对电力市场的微观监管，但在监管实践之中，这些能源政策的高层决策者对电力市场的监管也有可能产生非正常影响[127]。由于改革开放以前中国的社会结构是一个政治一体化的社会，政治对于社会生活的各个层面的影响无处不在、无时不有，因此对于监管组织的政治影响还会持续存在。
明确监管机构是独立执行机构，意味着监管机构的法律性质是属于行政机构，按照法律的规定行使监管（行政）权；也意味着监管机构的法律地位是独立或者相对独立的行政机构，这种行政机构具有其他核心政府部门所不具有的独立地位。这对于思考监管机构设置和监管职权的配置以及监管问责机制的建设都具有重要意义。
上述所说的独立性，都是在规范意义上的陈述。实践之中，独立性的程度是不同的，也不存在绝对超然独立的监管机构。但相对划清监管机构与其他政府部门之间与政策制定部门之间与政治决策部门之间与市场主体与运营机构及消费者之间的界限，对于不断完善监管制度、提高监管机构的监管能力是必要的。电监会作为我国基础设施产业部门第一个专门监管组织，如何走向独立监管，以充分发挥独立监管机构的制度优势。这是一个需要认真思考的理论和实践课题。监管机构的独立性，使得监管机构与传统的核心政府部门相比有其特点，那么如何完善独立监管制度，在不同的部门之间配置监管职权，以保障监管机构的独立性呢？这就是本书第三章要研究的问题。
【注释】
[1]OECD/IEA.Regulatory Institutions in Liberalised Electricity Markets.2001：14-16.电子文本见IEA网站：http：//www.iea.org/textbase/nppdf/free/2000/reguinstit2001.pdf.
[2]马英娟.政府监管机构研究.中国社会科学院宪法学与行政法学专业博士学位论文.2006：62-66.
[3]新西兰就是一个鲜活的例证，1980年代新西兰政府在实行电力市场化改革的同时，撤销了政府电力监管机构（新西兰是世界上唯一做过此种试验的国家），将市场监管完全交给电业者自行监管，经过20多年的实践，新西兰政府又不得不在2002年电力发生危机后重新设立了专门的电力监管机构。见：国家电监会研究室课题组.关于完善我国电力监管体制的政策建议.∥课题组.“电力监管体制建设”研讨会背景资料.2006：18，19.
[4]Paul Verkuil.The Purposes and Limits of Independent Agencies.April/June，Duke L.J 257.1988.
[5]王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995：93.
[6]张千帆.宪法学导论——原理与应用.北京：法律出版社，2004：51.
[7]1937年，Louis Brownlow向罗斯福总统提交了研究报告，被称为布朗诺报告，认为独立监管机构的产生提出了很严峻和急迫的问题，为了维持行政政策统一，建议总统应当加强对独立监管机构的控制，在这之后，在标准的教科书以及法院的司法意见中，“第四政府部门”用来泛指官僚机构，不仅仅是独立监管机构。见：Paul Verkuil.The Purposes and Limits of Independent Agencies.April/June，Duke L.J 257.1988.
[8]能源部负责向总统及国会提供能源政策建议，负责管理联邦政府的能源技术和政策选择方面的研究。能源部属于行政部门，其与FERC之间的关系，类似于我国的宏观决策部门与微观监管机构之间的关系。
[9]朱成章，杨名舟，黄元生.电力工业管制与市场监管.北京：中国电力出版社，2003：230.
[10]朱成章，杨名舟，黄元生.电力工业管制与市场监管.北京：中国电力出版社，2003：230.
[11]王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995：179.
[12]洛克在《政府论》将国家权力分为立法权、执法权和对外权，后人所称司法权仍然与行政权同属于执法权，由于在因IRC享有准司法权而与司法机关之间的关系上，IRC与一般行政机关没有特殊性，本文不专门讨论IRC的准司法权问题。
[13]Alan B Morrison.How Independent Are Independent Regulatory Agencies？April/June，Duke L.J.252.1988.
[14]沃伦教授运用系统理论模型，将行政法放在许多不同的有助于行政决定形成的环境压力中来理解的方式描述行政过程，认为，行政法的学生“不（应该）夸大行政法在塑造行政机关行为方面的作用”、“不应该错误地只从正规的法律条文要求的立场来仔细检查行政程序的合适性”，这种来自于社会科学领域对行政法学的反思，我觉得是很有意义的，这需要行政法学更加注重从公共行政学、政治学或社会学吸取资源，见：[美]肯尼思·F·沃伦.政治体制中的行政法.王丛虎，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005：70-71.
[15]王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995：886.
[16]James Miller，曾在OMB主管联邦监管事务，后又先后担任FTC主席、OMB主任，在比较上述三个职位的独立性程度时，认为FTC主席比另外两个职位既不是更独立，也不是更不独立，也就是说这三者在独立性上没有两样，他甚至建议彻底消除这种独立性，因为IRC所承担的执法职能以及准司法职能在总统直接控制下的行政部门来完成，一样也可以做得很好，见：James C Miller III.A Reflection on the Independence of Independent Agencies.April/June，Duke L.J.297.1988；Alan B Morrison.How Independent Are Independent Regulatory Agencies？April/June，Duke L.J.256.1988.
[17]朱成章，杨名舟，黄元生.电力工业管制与市场监管.北京：中国电力出版社，2003：230.
[18]王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995：858-860.
[19]我国台湾地区司法院大法官会议解释字第613号解释文中，明确解释并适用了“行政一体原 则”，该解释文电子本见：http：//www.license.com.tw/lawyer/practice/judge/613.shtml.
[20][美]汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集.程逢如，等，译.北京：商务印书馆，1980：356-357.
[21]有学者认为，《联邦党人文集》提出了拥护单一行政的三个经典论断：单一行政是确保行政活力之所需；是确保行政权行使的可问责性之所需；是确保总统行政权免受来自于立法机关侵犯之所需。见Steven G.Calabresi，Some Normative Arguments for the Unitary Executive，48 Ark.L.Rev.36（1995）.
[22]黄锦堂.行政组织法之基本问题.载翁岳.行政法.北京：中国法制出版社，2002：328.
[23]林子仪.美国总统的行政首长权与独立行政管制委员会.∥林子仪.权力分立与宪政发展.台北：月旦出版社，1993：133.
[24]Harold J.Krent.Congeressional Delegations Of Administrative Authority Outside The Federal Government.April/June，85 Nw.U.L.Rev.62，72.1990.
[25]Sustein教授认为，监管机构比一般行政部门更容易受到派系势力的影响，因此建议加强总统对监管机构的控制，这样可以由总统的控制来缓冲这种派系势力对监管机构的影响，见：凯斯·R·孙斯坦.自由市场与社会正义.金朝武，等，译.北京：中国政法大学出版社，2002：381.
[26]Steven G Calabresi，Christopher S Yoo.The Removal Power：The Unitary Executive During the First Half-Century.47 Case Western Reserve Law Review，1997：1451.
[27][美]R·B·斯图尔特.二十一世纪的行政法.苏苗罕，译.环球法律评论，2004（2）.
[28]王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995：871；席涛.美国管制：从命令—控制到成本—收益分析.北京：中国社会科学出版社，2006：45.
[29]席涛.美国管制：从命令—控制到成本—收益分析.北京：中国社会科学出版社，2006：45.
[30]席涛.美国管制：从命令—控制到成本—收益分析.北京：中国社会科学出版社，2006：46.
[31]即使是对于“法律滞后”这一法律问题，国会进行的立法回应也是不够的，见：[美]盖多·卡拉布雷西：《制定法时代的普通法》，周林刚等译，北京大学出版社2006年版，第59-122页。何况是涉及到专业领域监管的规章或技术标准问题呢？国会无法解决专业领域的技术问题，这是国会授权设立IRC的原因之一。
[32]OIRC系根据1980年国会通过的《文牍减少法》（Paperwork Reduction Act）设立。
[33]国会对何为“重大”或“重要”规章有详细规定：一是数量规定，在一年中对经济影响达到或超过1亿美元；二是增加了成本或提高了价格，包括消费者、企业、联邦、州和地方政府机构；三是对竞争、就业、投资、生产率、创新以及企业在国内及国际市场产生了重要的副作用。见：席涛.美国管制：从命令—控制到成本—收益分析.北京：中国社会科学出版社，2006：73-74.这与12866号行政命令是一致的，12866号行政命令中文译本见《美国〈管制计划与审查〉行政命令》，于立深译，胡晶晶校订，《行政法学研究》2003年第4期。
[34]席涛.美国管制：从命令—控制到成本—收益分析.北京：中国社会科学出版社，2006：46.
[35]从监管实践来看，国会在行使预算控制权时，必然会涉及到对行政政策的审查，其中就包括对IRC的监管政策的审查，由于总统参与到IRC监管政策的形成过程，因此，总统对IRC的预算也存在间接的影响。
[36]Sunstein教授认为，在一定意义上，IRC已经失去了独立的意义。见：Cass R Sunstein.Congress，Constitutional Moments，and the Cost-Benefit State.48 Stan.L.Rev.247.1996.
[37]IRC究竟有多独立？美国公益诉讼团体（Public Citizen Litigation Group）主任莫里森先生，以其曾担任纽约南区联邦助理检察官以及美国行政委员会委员的经历，认为，“（IRC）既不像它们看来的那样独立，也不像它们看来的那么不独立”（are neither as dependent nor as independent as they sometimes seem）。见：Alan B Morrison.How Independent Are Independent Regulatory Agencies？April/June，Duke L.J.256.1988.
[38]参见台湾地区“司法院释字第六一三号解释许宗力大法官协同意见书”，http：//www.license.com.tw/lawyer/practice/judge/613a1.shtml.
[39]Harold J Krent.Congeressional Delegations of Administrative Authority Outside The Federal Government，85 Nw.U.L.Rev.62.1990.
[40][美]伯纳德·施瓦茨.行政法.徐炳，译.北京：群众出版社，1986：14.
[41][美]伯纳德·施瓦茨.行政法.徐炳，译.北京：群众出版社，1986：14.
[42]据调查，截止到2003年6月，中国国家电监会的定编总人数是98人，总部在中央政府一级共有68名核心员工，大部分具有工程、科学或数学（39%）以及经济（32%）方面的大学本科或研究生学历；员工法律方面的技能和经验严重缺乏，只有少数的员工具有正式的法律专业本科或研究生学历；72%的员工在燃料供应和发电、电力系统规划和运行、输电、配电或用户服务等一个或多个专业领域中具备专家水平，10%的员工在国际电力改革方面具备专家水平。同时课题组提出了对国家电监会员工的培训计划，以改进监管质量。见：亚洲开发银行，原国务院经济体制改革办公室课题组.中国电力监管机构建设研究报告.北京：中国财政经济出版社，2004：61，62.
[43]马英娟.政府监管机构研究.中国社会科学院宪法学与行政法学专业博士学位论文.2006：48.
[44]Paul L Joskow.Conference on Competition In Wholesale Power Markets，FERC，February 27，2007.电子文本见：http：//econ-www.mit.edu/faculty/download_pdf.php？id＝147.
[45]叶俊荣.独立机关的制度重建.电子文本见叶俊荣个人网站：http：//homepage.ntu.edu.tw/～jryeh/cursus/2006/REGULATORY/L13.pdf.
[46]王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995：183-184.
[47]余晖.监管热的冷思考.∥课题组.“电力监管体制建设”研讨会背景资料.2006：127.
[48]为忠实反映该理论体系的核心内容，本部分主要根据以下注释所列文章原文撰写，不一一注明出处。
[49][美]S·詹科夫，等.新比较经济学.郑江淮，等，译.∥吴敬琏.比较.第10辑.北京：中信出版社，2004（10）.
[50][美]E·格莱泽，A·施莱弗.监管型政府的崛起.杨松，译.∥吴敬琏.比较.第2辑.北京：中信出版社，2002.
[51][美]S·詹科夫，等.新比较经济学.郑江淮，等，译.∥吴敬琏.比较.第10辑.北京：中信出版社，2004：11.
[52][美]S·詹科夫，等.新比较经济学.郑江淮，等，译.∥吴敬琏.比较.第10辑.北京：中信出版社，2004：20-25.
[53][美]E·格莱泽，A·施莱弗.监管型政府的崛起.杨松，译.∥吴敬琏.比较.第2辑.北京：中信出版社，2002：51-70.
[54]其代表性的文献是：[美]卡塔琳娜·皮斯托，许成钢.不完备法律.汪辉敏，译.∥吴敬琏.比较.第3辑.北京：中信出版社，2002.
[55][美]卡塔琳娜·皮斯托，许成钢.不完备法律.汪辉敏，译.∥吴敬琏.比较.第3辑.北京：中信出版社，2002：113.
[56][美]卡塔琳娜·皮斯托，许成钢.不完备法律.汪辉敏，译.∥吴敬琏.比较.第3辑.北京：中信出版社，2002：114.
[57][美]卡塔琳娜·皮斯托，许成钢.不完备法律.汪辉敏，译.∥吴敬琏.比较.第3辑.北京：中信出版社，2002：123.
[58][美]卡塔琳娜·皮斯托，许成钢.不完备法律.汪辉敏，译.∥吴敬琏.比较.第3辑.北京：中信出版社，2002：125.
[59][美]卡塔琳娜·皮斯托，许成钢.不完备法律.汪辉敏，译.∥吴敬琏.比较.第3辑.北京：中信出版社，2002：126.
[60][美]卡塔琳娜·皮斯托，许成钢.不完备法律.汪辉敏，译.∥吴敬琏.比较.第3辑.北京：中信出版社，2002：127，128.
[61]许成钢，卡塔琳娜·皮斯托.转型的大陆法法律体系中的诚信义务：从不完备法律理论得到的经验.黄少卿，译.∥吴敬琏.比较.第11辑.北京：中信出版社，2004.许成钢.卡塔琳娜·皮斯托.执法之外的机制——中国和俄罗斯金融市场的治理.∥吴敬琏.比较.第6辑.北京：中信出版社，2003.许成钢.法律、执法与金融监管——介绍“法律的不完备性”理论.经济社会体制比较，2001（5）.
[62][美]E·格莱泽、A·施莱弗.监管型政府的崛起.杨松，译.∥吴敬琏.比较.第2辑.北京：中信出版社，2002：52.
[63]李志君.证券市场政府监管论.长春：吉林人民出版社，2005：89.
[64]我们也能够理解，国家电监会为什么认为“对于一些特定产业而言，只有市场，没有监管的制度安排就其有效性而言是最糟糕的一种制度安排”，以此强调电力监管的必要性。见：国家电监会研究室课题组.关于完善我国电力监管体制的政策建议.∥课题组.“电力监管体制建设”研讨会背景资料.2006：19.
[65]见电监会网站：http：//www.gov.cn/gzdt/2007-03/07/content_544605.htm.
[66][英]哈特.法律的概念.张文显，等，译.北京：中国大百科全书出版社，1996；许成钢.法律、执法与金融监管——介绍“法律的不完备性”理论.经济社会体制比较，2001（5）.
[67]许成钢.法律、执法与金融监管——介绍“法律的不完备性”理论.经济社会体制比较，2001（5）.
[68]马英娟.政府监管机构研究.中国社会科学院宪法学与行政法学专业博士学位论文.2006：42-47.该文作者也采用功能说对政府监管机构产生的前提进行论证。
[69][美]斯蒂格里兹·约瑟夫.政府为什么干预经济.郑秉文，译.北京：中国物质出版社，1998：69，70.
[70][美]G·J·施蒂格勒.产业组织和政府管制.潘振民，译.上海：上海人民出版社，上海三联书店，1996：210.
[71]黄锦堂.行政组织法论.台北：翰芦图书出版有限公司，2005：43.
[72]马克思.马克思恩格斯选集.第3卷.北京：人民出版社，1966：219.
[73][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式.吴爱明，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001：5-15.
[74]黄锦堂.行政组织法论.台北：翰芦图书出版有限公司，2005：28.
[75]“从哲学上讲，联邦政府通常不受公众的欢迎，因此，存在着创立新的、更少官僚作风的混合机构的压力，从财政上看，预算约束鼓励机构开拓新的收入来源”，见经济合作与发展组织：《分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体》，国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译，中信出版社2004年版，第286页。
[76][美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析.蒋兆康，译.北京：中国大百科全书出版社，1997：810.
[77]关于政策制定、独立监管以及行政执法职能之间的区别，见：周汉华.行政行为概念辨析.∥应松年，马怀德.当代中国行政法的源流：王名扬教授九十华诞贺寿文集.北京：中国法制出版社，2006：533-541.
[78]杨磊，徐玲玲.中国电力产业组织结构演进的动因分析.华北电力大学学报（社会科学版），2005（4）.关于电力技术（发电技术、输电技术、城市供电技术、电网技术以及电力设备制造技术）发展简明历史，见：黄唏.电力技术发展史简编.北京：中国水利电力出版社，1986.
[79]经济合作与发展组织.分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体.国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组，译.北京：中信出版社，2004：4.
[80]经济合作与发展组织.分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体.国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组，译.北京：中信出版社，2004：14.
[81]Harold J Krent.Congeressional Delegations of Administrative Authority Outside The Federal Government.85 Nw.U.L.Rev.106.1990.
[82]技术上的原因包括监管的专业化、行政任务的合理分化、监管的灵活性、监管过程的公共参与和透明度等；政治上的动机包括可信的承诺、监管政策的稳定性、政治上敏感问题的处理或责任的转移，实质上政治上的动机就是“专门（技术）化”或者“去政治化”，与技术上的原因一致.见：马英娟.政府监管机构研究.中国社会科学院宪法学与行政法学专业博士学位论文.2006：42-47.
[83]1992年10月，国务院证券委员会与中国证券监督管理委员会成立，前者是对证券市场进行统一宏观管理的主管机构，后者是前者的监管执行机构；1998年4月，国务院机构改革方案决定，将国务院证券委与中国证监会合并组成“中国证监会”，为国务院直属正部级事业单位。
[84]也出现了一些有分量的研究文献，如：董炯，彭冰.公法视野下中国证券管制体制的演进.∥行政法论丛.第5卷.北京：法律出版社，2002：12-53.
[85]黄毅.当代中国政府监管的公法规范.中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集.电子文本见：http：//law.china.cn/thesis/txt/2006-08/02/content_149886.htm.关于美国狭义的行政法概念，也可参见：王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995：39.
也有称之为“纯化论”（Purists）的，见：[美]肯尼思·F·沃伦.政治体制中的行政法.王丛虎，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005：11.
[86]黄恒学.我国事业单位管理体制改革研究.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000：2.
[87]景朝阳.试谈事业单位的制度沿革.中国合作经济，2006（4）.
[88]苏力，葛云松，张守文，高丙中.规制与发展—第三部门的法律环境.杭州：浙江人民出版社，1999：97.
[89]《民法通则》第50条第2款规定“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”
[90]1998年10月25日国务院令第252号发布，2004年6月27日国务院令第411号修改。
[91]范恒山.关于中国事业单位改革几个重要问题的思考.∥范恒山.事业单位改革：国际经验与中国探索.北京：中国财政经济出版社，2004：18.
[92]世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供.北京：中信出版社，2005：29.
[93]范恒山.关于中国事业单位改革几个重要问题的思考.∥范恒山.事业单位改革：国际经验与中国探索.北京：中国财政经济出版社，2004：18.
[94]世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供.北京：中信出版社，2005：1，27.
[95]这种分类的理论基础是经典马克思主义劳动价值论，只有劳动是价值的源泉，国民收入初次分配是在物质生产部门之间进行的；而非物质生产部门提供的服务不是劳动，因而不创造价值，只能通过服务收费、国家财政、税收等二次分配的方式参与对社会新创造价值的分配。
[96]在计划经济条件下，货币不具有完全市场交换媒介的功能，同时又需要有基本的经济计算工具以对对国有企业的生产绩效进行评价。
[97]根据国家事业单位登记管理局2005年4月15日制定的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（中央编办发[2005]15号）第四条规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。
[98]世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供.北京：中信出版社，2005：6.
[99]1980年1月24日中共中央、国务院发布。
[100]1985年9月20日国务院国发[1985]114号发布。
[101]1989年1月26日财政部令第2号发布。
[102]范恒山.关于中国事业单位改革几个重要问题的思考.∥范恒山.事业单位改革：国际经验与中国探索.北京：中国财政经济出版社，2004：18.
[103]甚至有学者认为，从长远来看，事业单位应当在分化之后消失，参见：苏力，葛云松，张守文，高丙中.规制与发展—第三部门的法律环境.杭州：浙江人民出版社，1999：112.
[104]世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供.北京：中信出版社，2005：4.
[105]另外的10个国务院直属事业单位是：中国科学院，中国社会科学院，中国工程院，国务院发展研究中心，国家行政学院，中国地震局，中国气象局，全国社会保障基金理事会，国家自然科学基金委员会。
[106]1997年8月3日中华人民共和国国务院令第227号发布。
[107]无论是从机关的名称还是从其职责范围来看，普通人都很难理解为什么电监会之类的监管机构与中国科学院、中国社会科学院一样，都属于国务院直属“事业单位”。
[108]1988年4月9日第七届全国人民代表大会第一次会议通过。
[109]1988年8月13日国务院发布《关于国务院机构设置的通知》。
[110]1993年3月22日第八届全国人民代表大会第一次会议通过。
[111]1993年4月19日《关于国务院机构设置的通知》（国发1993年25号文）。
[112]1998年3月10日第九届全国人民代表大会第一次会议通过。
[113]2001年7月27日《国务院机构及其简称》（国办秘函[2001]62号文）。
[114]2003年3月10日第十届全国人民代表大会第一次会议通过。
[115]有人认为，有的行政部门用事业编制和事业经费干行政部门的工作，主要是因为行政编制紧，事业编制松，这是为表面减少行政编制而刻意划定的，要以事业单位名义从国家财政得到资金。见：刘运珍.事业机构编制管理与改革.郑州：河南人民出版社，1993：45.有学者认为，如果这是一个主要原因，则这种做法无异于掩耳盗铃。见：苏力，葛云松，张守文，高丙中.规制与发展—第三部门的法律环境.杭州：浙江人民出版社，1999：98.
[116]譬如电监会成立之时，曾任电力工业部部长及国务院三峡工程建设委员会主任委员、时任第九届全国人大常委会委员长的李鹏同志在自己的日记中这样写道，“因为电力有2.5万亿元资产，90%以上的人口用电。中央认为，这样大的行业，不是正部级压不住阵。”见：李鹏.电力要先行：李鹏电力日记.北京：中国电力出版社，2005：1327.
[117]回想一下我国电力行业管理体制变动历史：2002年10月21日国务院正式任命电监会一主三副领导班子；12月4日国务院拟订电监会“三定”方案；12月29日，中国电力新组建（改组）的十一家公司挂牌成立；2003年2月，国务院办公厅发布电监会“三定方案”），2003年3月20日，国家电监会正式挂牌运作。电监会挂牌先后两次延期，足以说明我国对于这种体制还不是很熟悉。
[118]首都经贸大学刘纪鹏教授观点，他曾参与过电力体制改革的方案制定。见：单继林.“三定”方案雾里看花，尴尬电监会面临新挑战.中国经济时报，2003-1-9.
[119]句华.公共服务中的市场机制：理论、方式与技术.北京：北京大学出版社，2006：1.
[120]黄恒学.我国事业单位管理体制改革研究.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000：26.作者依据这一标准分别讨论了科技、教育、文化、卫生、体育事业单位改革的方向和对策。
[121]当然，监管机构也可以采取双方行政行为的方式来实施监管，如政府特许经营合同。但即使是特许经营合同，也与平等主体之间的民事合同有显著的差异。
[122]句华.公共服务中的市场机制：理论、方式与技术.北京：北京大学出版社，2006：9.
[123]当然新公共管理理论也关心核心政府部门的改革，但关注的焦点是怎样引进市场机制以改善政府管理的质量，建设市场性政府。
[124]刘海波.我国中央与地方政制结构的分析与改进.改革内参，2006（6）.电子文本见：http：//www.iolaw.org.cn/showarticle.asp？id＝2050.
现实之中地方保护主义的抬头也反映了这种体制的弊端，如关停小电站、关闭小煤窑、环保措施以及打击盗版这些政策如果依赖地方执法，其效果是非常有限，国家环保总局的“区域限批”政策更是突出反映了这种执法体制的无奈。
[125]国家电力监管委员会.美国电力监管的基本情况及学习考察体会.本文电子文本见中国国家电 力 监 管 委 员 会 网 站：http：//www.serc.gov.cn/opencms/export/serc/jgyj/ztbg/news/ztbg000008.html.
[126]亚洲开发银行、原国务院经济体制改革办公室课题组.中国电力监管机构建设研究报告.北京：中国财政经济出版社，2004：24.
[127]一些企业可以通过自身的特殊渠道和关系，可以绕过监管机构直接向政府直至向国务院寻求对其市场行为的支持。见：国家电监会研究室课题组.关于完善我国电力监管体制的政策建议.∥课题组.“电力监管体制建设”研讨会背景资料.2006：15.