我国监管机构问责机制的缺陷及成本收益分析方法的引入
（一）成本收益分析法在监管领域引入的必要性及可能性
成本收益分析法，作为一种对监管机构制定监管政策的“超级指令”，以经济绩效的量化标准刺激独立监管机构提高政治责任和监管效率。这对于我国加强行政决策科学化以及健全对监管机构问责机制的建设，都具有较强的针对性和现实意义。
在前面已经分析，在我国监管机构行政问责机制中，存在着问责机制的法治化程度低，以行政系统内部的问责即行政问责为主，法律问责不畅通，专家问责基本空白等缺陷。而成本收益分析法构成了我国电力监管组织问责机制构建的原则指令的出场，则使得对监管机构监管实效的审查及问责机制的启动，保证问责机制的有序、科学进行，具有重要意义。在我国政府实践领域，也存在有相应的与CBA含义大致相近或相似的制度安排。如2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第17条，就明确提出要“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”，第23条规定，“推行行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序……要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法”，但这些文件规定并没有相应的制度化操作程序落实这种成本收益分析制度。自然，在缺少这种问责程序设置的条件下，相应的问责机制的缺位、软弱及形式化就在所难免。
笔者认为，在独立监管领域里，引进CBA具有如下重要的意义和作用。首先，要有利于促进行政问责机制的发展与完善。成本收益分析制度在我国监管政策领域的引进，有利于增强监管政策的科学性和可问责性。在对监管机构的行政责任方式中，无论是政治责任还是行政责任以及专家责任，这些都还没有成熟的评价标准，目前只是按照惯例启动和运行，即使启动也由于缺乏相应的技术程序作为基础而难免落入形式化运作，不能起到真正的追究行政责任的最终目的。其次，从引入CBA的可能性来看，我国监管制度主要涉及到的还是经济性领域（金融、证券、保险以及电力），对于这些行业及经济部门来说，经济性突出，应当考虑的非市场因素相对较少，因此，在这些领域通过制度建设，引进CBA不仅具有必要性而且具有可能性。
（二）CBA在监管机构问责机制中的展开
现以特高压电网建设项目为例分析CBA在监管机构问责机制中的展开。
从监管机构监管过程来看，CBA可以分别被视为设置监管机构、拟订监管政策、确定监管方式的一种方法；从问责主体来看，可以分为立法机关、行政机关以及司法机关对监管机构及其政策、行为的一种分析方法。本章不讨论在监管组织设置方面的CBA适用，现仅以在制定监管政策方面的引入。本章选取了特高压电网建设项目的立项审批过程作为案例进行分析。之所以选择这个案例，主要也是因为这个监管政策的确定只需要考虑监管政策潜在的经济效果。先看一段背景材料[42]：
1.特高压电网建设项目技术背景
为了提高电网远距离输送能力，需要增加输电电压。对于交流输电而言，一般将220k V及以下电压等级称为高压，330～750k V称为超高压，1000k V及以上称为特高压。对于直流输电而言，正负800k V及以上则称为特高压。
特高压电网被称为“电力高速公路”，指由1000k V交流和±800k V直流系统构成的高压电网。包括我国在内，目前世界各国目前普遍采用500k V和220k V电网进行输电。与现有电网相比，特高压电网具有容量大、距离长、损耗低等优势，但其技术尚不完全成熟，耗资巨大，在电网安全、设备制造、环境保护方面存在一定风险。
2.特高压电网建设项目始末
2004年9月，特高压电网进入国家电网议事日程。
2004年年底，国家电网公司党组会议上正式提出发展特高压输电技术，建设以特高压电网为核心的新国家电网的战略构想。
2005年2月24日，《中国电力报》发表署名文章，要求加快建设以特高压电网为核心的国家电网。此间，国网公司相继成立了特高压工程领导小组以及办公室，启动了可行性研究。
2005年3月，中国投资协会连续3次举行十几位专家参与的民间讨论会。这些专家一致认为，特高压国家电网建设必须首先做规划，然后科学论证。5月25日，这些意见汇总为《关于发展特高压电网存在的问题和建议》的报告，以中国投资协会名义提交国务院。之后国务院一位领导要求发改委组织专家讨论。
2005年6月，国家发改委在北戴河召开了特高压输电技术研讨会。这是特高压电网工程启动以来的第一次研讨会。
2005年9月下旬，晋东南—南阳—荆门的1000k V交流特高压试验示范工程可行性报告上报国家发改委，环境影响报告以及水土保持方案相继上报给了环保总局以及水利部，顺利通过了审批。
2005年10月31日，发改委组织召开了一次20多人参加的试验示范工程汇报会，包括持反对意见的专家、国网公司人员以及发改委相关官员。会上双方意见争持不下。
2006年2月，发改委召开了最后一次关于特高压的汇报会。据报道，此次会议“就中国发展特高压输电技术的必要性和紧迫性达成共识”。
2006年8月，晋东南—河南南阳—湖北荆门1000k V特高压交流试验工程获批并开工建设。
2006年11月27日，国家电网举办了特高压国际研讨会。
2007年3月，预算投资约150亿元的国家电网公司向家坝—上海特高压直流输电国产化示范工程日前获得国家发改委核准。
3.有关争议汇总
技术：交流特高压与直流特高压技术是否可行？
目标：全国交流特高压网与直流特高压线路是否必要？
经济：节约土地、线路和资金还是浪费资金、耗资巨大？
动机：优化全国电力资源还是打乱电力体制改革部署？
特高压项目上与不上，这是行使电力行业投资监管权的国家发改委监管职权范围，就应该担负相应的监管之责，并就监管政策之科学性对最高权力机关及最高行政机关负责。考虑到该项目意义重大（动态投资为4060亿元，相当于总投资相当于2～3个长江三峡工程项目），对该项目之决定应当属于重大政策。但从上述整理材料来看，监管机构责任虚置，决策过程科学性及民主性不够。适当引入成本收益分析法，有利于在决策不同环节、在不同利益主体之间分解决策压力并明确相应责任，确保决策之科学性及监管机构监管政策之可问责性。
该项目有关争议内容，大体有三种：一是技术方面的争议；二是经济方面之争议；三是政策方面的争议。这三个争议应当以经济方面的争议为核心来展开，技术争议也可以转化为经济争议：因为特高压技术在国际上还不是很成熟，所以该项目的成本除了正常的建设、运营成本之外，还需要考虑事故防范成本，可以对事故防范成本作一定量化的处理，而政策方面的争议则可以留待最高行政机关去最后决策。
对于建设方。项目建设方应当提供成本收益分析报告，详细分析建设该项目之后对西电东送、北电南送等基于全国一张电网所形成的，与目前区域电网相对分隔的状况相比，其总收益究竟多少？是建立全国一张电网还是通过北煤南运来解决南方电力需求更具有经济合理性？然后对该项目建设之总成本也作一对比分析。
对于监管方。监管方应召开专家委员会，该委员会应当涵盖电力、煤炭、经济等行业专家，就建设方建设项目之成本收益分析的科学性进行分析。会议应真实、完整记录专家意见。监管方应同时将建设方之分析报告通过网络及其他媒体向社会公布，广泛征求意见；监管方根据专家委员会会议内容、社会公众反映意见，结合自身监管政策考虑，作出初步决定。初步决定应当建立在建设方的成本收益分析报告基础之上，结合专家意见及合理考虑社会公众的意见，对初步决策进行总的成本与收益分析。
对于最高行政机关。最高行政机关应当将监管机构之总成本收益分析报告，召集相应宏观决策部门讨论，如果总收益远远超过总成本，对电网是否拆分也可以继续探讨（电网拆分的收益与成本也是可以计算的），不排除由于输电技术的发展可能导致其自然垄断性更强，不适合竞争而应当采取政府监管之下的垄断经营，这涉及到对2002年5号文件所确立的电力体制改革方案的再讨论。
对于最高权力机关。重大决策应当经过最高国家权力机关批准。因此，最高行政机关可以将监管机构之决策方案最终报权力机关批准，由于涉及国家预算投资计划的使用，可以由最高权力机关发布决定设立新的国有独资企业的方式授权其进行建设。
由上可见，我国监管机构地位与美国等西方国家的监管机构的地位具有不同的特点。美国监管机构基于法律授权而相对独立行使监管权力，因此而独立承担相应责任。但独立是相对的，国会、总统以及法院都以CBA为基础对监管机构行使一定的问责职能，国会等依据法律规定的程序和方式对监管机构控权和问责，这并不构成对监管机构独立性的根本否定。而我国，所谓独立监管仅限于对市场主体的独立地位，由于其法律上独立地位的残缺，导致其问责机制也是虚幻的。解决问题的办法只能是加强其独立地位，同时健全对其行使监管职权行为的问责机制建设，而且，本案例也说明，对于目前我国监管机构的问责机制建设来说，作为一种问责程序设置的成本收益分析法也是可以适用的。
令人寻味的是在整个事件中，国家电监会自始至终的缺席。社会上对特高压一直争论不断，但是此前电监会对此始终没有表态。按照电力监管条例以及中央编办关于电监会与发改委职责分工的文件，“发展改革委负责电力建设项目的投资审批、核准，发展和改革委在审批电力建设项目时，要充分考虑对市场的影响，经发展改革委审批通过的电力建设项目，应同时抄送电监会”。那么对于同时还肩负推动国家电力体制改革重任的电监会来说，这是否是致命的缺席呢？