比较之后的结论

监管组织是一种建立在市场机制基础上的政府组织形式。正如1997年OECD在关于工业化发达国家监管体系改革的报告中所说的，“本世纪监管型国家（Regulatory state）的出现是发展现代工业文明必不可少的一步。……监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益”^[105]。综合对比分析以美国为代表的西方国家以及我国电力监管组织产生的历史演变过程，可以发现这种独立监管组织产生和发展的共同规律。

1.电力监管组织的产生

电力监管组织的产生，是政府机构建制适应市场经济要求、转变政府职能的必然要求，其实质是对国家公权力结构的调整。

市场经济不是完美无缺的。但对于如何解决市场机制的缺陷，各国政府的实践体现了不同的理念和制度安排。就美国来看，其电力工业的起点是自由竞争的市场机制。随着技术的进步以及自由竞争带来的垄断力量对市场的破坏，先在州层次继而在联邦层次加强了对电力工业的监管。监管机构经过立法授权独立行使监管权力，并处于相对独立的法律地位，这体现的是国家公权力在州及联邦层次之间，在原有的立法、行政、司法机构之间的权力配置安排。就我国来看，其历史起点是计划体制，随着市场经济的逐渐完善，政府职能也开始从一般行政管理职能，分化出与特定行业（领域）相一致的专业监管职能，同样体现的是公权力结构的调整。行政法学作为以公权力与权利之间关系为主要研究内容的部门法学，应当关注这种公法现象，特别应当研究这种监管职权的立法配置、监管行为的法律规制以及对监管对象的权利保护。

2.电力监管的管理体制

电力监管组织的管理体制，一般取决于该国宪政体制，同时也受电力生产技术水平的影响。

前面遵循技术特征——经济特征——市场结构——监管体制的思路，回顾了美国以及我国电力工业监管（管理）体制的演变过程。可以看到，监管形式从横向来看与该国宪政体制安排有高度相关性。美国在政体形式上采联邦制，因此对包括电力行业在内的公用设施产业也采用联邦与州两层次的监管体制。州监管机构监管权力来源于州宪法与法律的授权，而不是由联邦宪法与联邦法律所规定的。联邦政府既不能成立州监管机构，在大多数情况下也不能要求州监管机构遵守联邦政府制定的标准和政策，当一个问题涉及统一标准时，由联邦政府直接监管^[106]。而我国采用单一制，因此，电力监管组织也采用国家电监会统一行使电力监管职权，各地方派出机构在国家电监会的授权范围内行使相应监管职能的监管体制。

从历史维度来看，电力监管形式与当下电力技术经济特征、技术水平以及电力行业的市场结构有一种逻辑联系。从最早期电力以政府特许经营为主的电力市场发展到发电、输配电环节区分，发电环节引入竞争机制，输配电环节分开，售电环节引入竞争，由政府监管机构对各环节实施内容不同监管的电力市场，其背后的决定性因素就是电力生产技术的变动以及相应的市场结构的变动。这也说明，监管组织的形式，必须适应一国电力生产技术的水平和市场结构。因此，在讨论电力监管组织的法律性质与法律地位、监管职权的立法配置以及监管组织的内部治理结构等问题时，既要放眼全球，大胆借鉴西方国家电力监管的历史经验，更要适应我国宪政体制安排以及政治法律传统，准确把握我国电力生产技术发展水平和电业市场结构。

3.电力监管组织的独立性

电力监管组织的独立性或相对独立性，是监管组织正常发挥监管职能的必要前提。

前面已经揭示，监管组织与传统行政机关的区别在于，监管组织是回应特定行业或特定领域政府管理的需求，而在传统政府部门之外生成的一种制度设置。虽然在西方国家，这种独立性表现的程度不一，但其与传统行政机关的区别已经体现了其所具有的法律上的特殊地位，如美国的FERC虽然设在能源部，但其政策及业务不受部长的控制，也不像行政部门一样对总统负责。对于我国，这种独立性主要体现为独立于市场主体以及宏观政策部门。即便是这种独立，其独立性的程度在实践中仍然是有争议的，但是在讨论政府监管组织时，必须区分开理想型组织与实践中的组织。不容否认的是，设立电监会的初衷，是通过独立性的监管机构来推动电力市场自由竞争以促进电力工业的持续发展^[107]，监管机构的设置不是只有一种模式，而是有多种方式可供选择，如何选择取决于许多制度条件，其核心的目的是为了使监管机构更好地履行独立监管的职责^[108]。因此，我们需要讨论的是通过什么样的制度构建以保障监管机构的相对独立性地位，而这正是本章接着需要面对的问题。