构建集中的大能源监管体制

集中监管与分散监管的选择，有两层含义。其一是对一个特定的产业部门，是采用几个机构分别监管还是由一个机构集中监管，根据前面的分析，笔者认为应该将监管职权集中于专业化、独立的电力监管组织集中行使；其二是对一个特定产业部门，考虑到由技术变动所形成的产业汇流趋势，是否采取综合性监管机构对几个相关性高的产业实行集中监管。下面笔者立足于我国长远的能源政策及规划、现阶段市场结构的分析，可以对第二层意义上的监管制度安排作如下讨论。

在谈到分行业监管与多行业监管之间的选择时，MIT著名能源监管问题专家Paul L.Joskow认为，由于在面临的监管问题、工作人员的必要技能以及从经验中学习的机会等方面存在较大的交叉和重叠，所以适宜于建立一个统一的机构来监管电力与天然气运输管道和配送网络^[57]。从国际能源技术发展来看，能源各产业部门呈现出汇流的趋势，不仅限于电力与天然气之间的汇流。能源还包括电力、石油、天然气、煤炭等传统能源，还有随着技术发展而不断发展的风能、太阳能等新能源。这些不同的能源形式之间从技术上看存在相互替代的关系，基于能源对于一国经济的基础性地位，能源安全成为国家安全中非常重要的内容，各国都非常重视能源战略的重要作用，通过能源战略确保能源安全、保证各种能源形式得到协调发展。因此，各国一般都是对能源工业实行统一规划。在美国，FERC的前身FPC最先是对负责对电力市场进行监管，但经过1935年《天然气法案》及1940年修正案，FPC取得了对天然气行业的监管权，1977年国会决定设立能源部，1978年在FPC的基础上形成了FERC对电力、石油、天然气等实施综合监管。在英国，由于私有化之后天然气发电的大量涌现使得电力与天然气的联系日益紧密，于是在1999年电力监管机构（OFFER）与天然气监管机构（OFGAS）合并，形成了延续至今的天然气和电力监管办公室（Ofgem）^[58]。

基于行政组织设置中的职权职责对应的基本要求，遵循政策制定功能与微观监管职能相分离的基本原则，同时要考虑到转型期我国市场化改革的特殊问题，应该对我国与电力行业有关的政府职能进行重新清理。依据前面对现代市场体制下的政府职能分化的分析，在能源工业领域，政府职能有以下三种，依照这些职能的不同特点应该配备相应的管理机构：第一层次是宏观政策的制定，这涉及能源战略、能源开发、市场消费、能源储备、环境保护、新能源和可再生能源发展等方面政策的制定，第二层次是对与能源政策配套的能源监管政策，监管政策是为了执行能源政策而由监管机构根据市场的变动及要求、能源行业技术性要求而制定的；第三层次是我国特有的对国有特大型企业的管理职能，即代表国家行使的所有者职能。对于第一层次的职责，可以考虑在现有的国家发改委能源局及价格司等机构的基础上，组建综合性的能源委员会或者能源部，负责各项能源政策的研究和制定。考虑到能源涉及国家安全，为加强各方力量的协调，总体领导国家能源宏观政策，国家可以设立能源政策领导小组，负责对各部委与能源相关政策的统合，类似于政治部门；对于第二层次，应当对现有凡是涉及能源监管领域的职权全部集中，以增强监管机构的权威，但监管机构是纯粹的微观执法机构，只是负责执行国家的能源政策，具有完整监管权的监管机构可以承担电力市场建设及电力体制改革的职责；对于第三个层次，仍需保持目前管理体制，如果监管机构来代管，必然导致监管机构中无法保证其中立性和独立性，至于推进电力市场化改革之中出现的问题（监管机构不管这些企业的人、财、物），应当在确保监管机构与国资委之间职权分立的同时，加强双方之间的沟通和协调^[59]。这样就初步构建了一个政治与行政、宏观政策制定与微观监管、微观监管与微观管理之间相对分离的管理体制，只有在这种管理体制之下，监管机构的相对独立性才能得到保证^[60]。目前，应当借助于修改电力法起草能源法这一时机，对我国能源管理体制进行全方位审视，合理构建能源或电力监管职权。