行政组织法定主义的局限与行政协调机制的产生
“对政府来讲，协调是一个基本的但日渐重要的问题”[77]，行政协调之必要性根源于法治化的局限。理想主义法治观表现在行政组织法领域，就是依靠系统行政组织法典严格明确各行政组织的职责权限，向社会公众提供足够预期。但法治化是有极限的，理想主义的法治状态只能是一种目标而已。就本文的主题——监管机构——来说，独立监管制度的理论前提，是由于特定产业部门或经济社会生活的特定领域而产生的特殊监管需求，基于职责与职权的统一性要求，独立性、集中性的监管机构成为必要条件；在这种监管框架下，政府职能被划分为政策制定、微观监管以及微观管理职能，其中政策制定与微观监管职能之间的严格区分成为独立监管制度建立的理论前提，政策制定与微观监管机构相对分离以保证微观监管机构的独立性。微观监管机构在横向上也依据产业特性或特定事务被整合为若干大的集中的监管机构。但社会经济生活的现实是不能用理论来剪裁的，而且必然出现监管机构之间，监管机构与尚履行部分微观监管职能的政府部门之间以及监管机构与政策部门之间在特定个案上的争议（这在实行分段监管或分环节监管的领域表现尤其突出），争议既可以表现在政策理解上，也可以表现在对事实认定、客观形势判断上，为了合理解决、预防并逐渐减少行政争议，行政协调机制的构建就成为必要。
如果把行政协调放在公共治理分散化的背景下审视，更可以认识到行政协调之重要性。在分散化的公共治理体制之中，大量的独立机构（不仅是属于政府序列的机构，还包括依照法律设立的其他公法人以及承担一定治理任务的社团组织）在社会治理中扮演越来越重要的角色，在中央层级上就体现为中央或“中枢”行政机关不断加速的分散化和异质性特征[78]。“当前行政改革有这样的趋势，就是将过去由一个大部门执行某种职能转而由几个较小的组织去做，这些组织有的被称为‘执行机构’，有的被称为‘特别运作机构’，虽然大型组织的解体可能会换来某种效率，但也可能因此产生重大的损失，如由于协调的减少而导致公共部门整体效率的衰退”[79]。这些机构之间产生争议也是必然的，行政协调有助于在这些主体之间达成共识最终减少达成最低成本社会治理。
行政协调对目前处于社会转型时期的我国来说，尤其具有重要意义。社会权力——权力、权利——权力、权利格局正在快速变动之中。以独立性为特质的监管机构的出现，对于我国传统的行政体制来说，不可能即刻为传统政治行政体制所兼容，行政体制必须不断适应时势而调整，完全寄望于法律调整方式也是不现实的，例如关于行政机关之间职权争议，我国也缺乏足够的法治化途径予以解决。就行政管辖权争议解决机制来看，除了法律解释机制以及司法机制之外，行政解决机制包括共同管辖、移送管辖、制定管辖以及管辖权转移等方式[80]，这些方式无法应对政府管理实践之中的行政机关争议问题。这就需要建立相应的行政协调机制在法律调整的间隙弥补法律运作的缺陷，同时为法律调整准备条件。因此，行政协调是对行政组织法治主义的必要补充。
从我国中央政府部级关系协调来看，形成了“主导机构（以宏观管理部门为主导）定位、协调微中心（围绕某一领域或某些方面）以及国务院办公厅”为主要内容的部际协调机制，但人治性较强，协调机制的载体——1998年以前称为非常设机构，之后为议事协调机构或临时机构的设置过于随意，部际关系的构建缺乏制度性支持[81]。从地方政府行政机关之间关系协调来看，以机构编制管理部门为主导的协调机制也不能有效应对实践之中的问题。如何完善我国行政协调机制，是我国行政组织法领域一个重要的问题。
在公共行政学领域，行政协调就是为了有效地实现行政的总目标，对各项行政管理活动加以调节，引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作、互相配合，可以同步地、和谐地完成任务和工作[82]。在西方国家，行政协调得到广泛的运用，如英国，“内阁办公室的传统格言是‘要么只有一种政策，要么没有政策’，如今，这种情势正被各种特定的政策所取代，每种政策正在通过激励、劝导和协调来追求效率、优化管理、优化政府”、“这种协调技艺不再限于解决如何使行政机关运作的问题，它正在被越来越多的用作中央试图影响政策的手段”[83]。在欧洲，法国政府内部协调机制、跨部门委员会、特别工作组以及其他各种类型的组织都被用来协调和管理所谓的横向问题，这在几个欧洲国家非常普遍[84]。从监管行业领域来看，为了疏导食品安全分段监管、多部门监管出现的问题，消除部门之间冲突、协调与整合部门之间的资源，美国、日本都成立的超越各部门的食品安全综合管理机构[85]。
行政协调机制作为一种制度，其功能体现在：①消弭管辖争议。不相隶属的行政机关应当相互尊重彼此的职权不得越位，但在管辖事务有牵连性，如对一件事务，两个机关都有管辖权之时，就需要建立相应的协调机制；②实现政策整合。不同监管机构“独立”行使监管职权，无论是依据法律（在英美日国家）还是基于我国的三定方案，监管机构的设置都基于特定行业或特定领域的考虑，也就是说其政策必然带有机构自身不可避免的片面和局限，而监管的对象——社会经济生活领域——是一个相互联系的统一整体，不同监管政策代表不同的约束和激励机制，监管机构之间的监管目标、方式与手段上的冲突以及由此导致的监管真空、监管越位现象日趋突出，需要建立相应机制以保障政策之间的协调性，“结构方面的改革（政府机构的分散化——作者注）使协调问题变得更加突出”[86]；③达成一体行政。行政权的特征使得一体行政成为必要，虽然行政权实际在不同部门行使，但这些机构之间应该相互协同共同组成国家行政系统对国家立法机关负责，这也是责任政治的根本要求。而正如本文前面分析所揭示的，独立监管机构的出现，使得监管机构的独立性与行政单一原则之间呈现一种紧张关系，因此需要构建一种机制在监管机构的独立性与行政单一原则之间保持平衡，这是西方分权体制以及我国权力分工体制之下由独立监管机构而生的共同问题；④提高监管绩效。即使是在政策相互一致的情况下，监管机构之间的协调机制的构建也有助于促进双方的理解和协同，为了执行针对统一监管目标的政策，可以通过协调机制形成联动，促进双方之间的和谐与合作，从而减少政府监管总成本，提高监管绩效。
只要存在着需要协调的计划，就必须要有协调机制来运作[87]。在行政法领域，行政协调就是行政机关在制定和执行公共政策的过程中所形成的具有法律意义的协同形式和相互关系的调节机制。行政协调是各级各类没有行政隶属关系的行政机关之间开展合作的法律机制[88]，应当不包括行政委托、职务协助[89]以及行政委任[90]等传统行政组织法领域关注的事项。其中行政委托、职务协助等具有特定事务性，即往往限于特定行政事务的个案处理机制。而行政协调机制是特定行政机关之间因为特定管辖事务上的连接性而形成的相对稳定性和制度化的政策制定及执行领域的合作磋商及议决机制。
限于本章主题，本章关注的是同一级人民政府的内部各机构之间的权限争议及政策争议解决机制。从现有法律法规规定来看，行政协调机制有一定的合法性基础，但是存在着较大缺陷，必要按照法制化的思路构建行政协调机制。如《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条规定了“国务院议事协调机构”制度，类似条款也见于《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。另外，如《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十条规定，行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。国务院议事协调机构如何组建？议事机构具有何种职权？议事机构所作决议法律效力如何？这些问题都没有得到认真的解决。从西方国家政府改革实践来看，联席会议制度是一种较重要的部际协调机制。本章立足于中央政府层面，来分析联席会议制度的法治化问题。