监管机构独立性制约机制的理论基础与价值分析

独立监管制度最先产生于英美国家，为了回应专业技术问题对传统政府机构形成的压力，也为了克服传统政府部门建立在上下层级节制的弊端，各国都在宪政体制中或多或少确认，以保障监管机构的独立性，独立性是监管机构最突出的特征。有权力，也就有权力被滥用的可能，独立性不是一个绝对的概念，在政府监管实践中只存在相对的独立性。与之相随的问题是如何保证这种相对独立的权力不至于背离创设这种权力的初衷？监管机构的独立性与可问责性（accountability）是相辅相成的：没有独立性的机构，自然谈不上单独的问责机制；而没有可问责性的监管机构，其独立性将不具备合法性基础而难以维持。James Miller，在担任FTC主席时曾经常自问“我应该对谁负责呢？”，“答案似乎应该是我对435名众议员、100名参议员、美国总统负责”，然而，“当我哪怕只是行使一丁点裁量权的时候，我不对他们任何人负责”^[1]。因此，在保证监管机构独立性的同时，如何建构合适的问责机制及控权机制也就成为一个行政法上的问题。

本章从理论上分析监管机构为什么有可能偏离公共利益，成为追逐私利、服务于私利、无效率甚至负效率的原因，而这构成了构建制约机制的理论前提。在讨论中，基于但不限于监管经济学的有关质疑监管政策理论的历史演变和流派更迭^[2]，重点围绕三个问题来展开：监管追求的是公共利益还是部门利益？究竟谁在政府监管中获益？公共利益是否可能及如何可能从中获益？然后讨论构建监管机构控权机制和问责机制的价值目标。