作为实践领域的监管概念

“从历史与逻辑发展来看，管制首先是一个实践问题，而不是一个理论问题”^[27]。要确定监管的含义从而研究政府监管体制的合理构建，就必须把视线转向各国政府管理丰富的实践领域，了解监管在实践领域中的含义。

美国是监管型资本主义国家的典型代表。美国管理和预算办公室（OMB）在向国会提交的第一份关于联邦监管成本收益分析报告中，提出“监管是指联邦监管机构为了执行、解释法律、规定政策以及规范机构监管实施程序，所作出的具有普遍适用性和预期效力的陈述、声明。”^[28]该报告所称监管机构，既包括类似州际贸易委员会（Interstate Commerce Commission，简称ICC）的独立监管机构（Independent Regulatory Commission，简称IRC）以及部分内设在行政机构中的半独立监管机构（Dependent Regulatory Agencies，简称DRA）^[29]，还包括行使监管职能的部分行政机构^[30]。监管领域包括经济性监管、社会性监管以及过程性监管；经济性监管是直接影响企业经营行为的监管，如进入许可，价格控制等；社会性监管有环境、健康以及安全监管，目的是为了维护非经济性的社会价值；过程性监管（process regulation）在OMB以后的文件中又称文牍监管（paperwork regulation），其实质是对监管机构自身的监管，涉及与政府监管相关的表格填写、信息披露等方面的内容。

经济合作与发展组织（OECD）将监管定义为“政府对企业、公民进行干预的一系列不同手段，包括法律、正式或不正式的命令以及由不同层级政府所发布的从属性立法、由政府授权的非政府组织和自我监管组织所发布的规则等。”^[31]监管领域包括经济性监管、社会性监管和行政性监管三部分。其中，经济性监管直接干预市场行为，如价格、竞争、市场准入与退出等；社会性监管维护诸如健康、安全、环境以及社会凝聚力等公共利益，而行政性监管则关注政府文件以及工作程序。

关于“监管”一词在我国政府管理实践中的使用，正式的官方文件没有明确的界定。前已述及，“监管”一词我国古已有之，但作为一种政府管理形式的“监管”含义却是来自于国外的经济学文献，因此可以西方前述理论认识为参照系，大致可以理解官方文件中“监管”的含义。对1994～2006年国务院向全国人民代表大会所作的《政府工作报告》全文检索，就“监管”一词出现的频率和所指内容进行统计，结果如下（见表1）。

检索结果表明，国务院《政府工作报告》最早出现“监管”一词是在1994年。这自然与1992年初邓小平同志重要讲话，1992年10月党的十四大报告确定社会主义市场经济体制改革目标，1993年11月发布《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》有密切关系。从监管主体来看，基本上包括所有的政府行政机构，没有根据不同行政机构的法律性质和地位进行区分；从监管的领域来看，包括宏观经济政策方面的监管（如对外汇收支、收入分配、政府投资的监管）以及微观市场行为领域的监管（如对市场价格、粮食市场、食品及药品安全、生产安全、金融、证券、保险的监管，海关的监管，对非公有制企业的监管），还包括政府以所有者身份对国有资产、国有企业的监管。

对比分析上述材料，笔者发现“监管”一词在中外政府管理实践领域的使用有如下区别：首先从监管主体来看，美国及OECD一般将普通的行政机关（政府核心部门）排斥在外，除非该机关或者其内设的局同时还行使监管职能。而我国则基本上将所有的政府部门都列为监管主体。另外，OECD将履行微观监管职能的非政府组织以及自我监管组织也列入其中。其次，从监管范围来看，经济性监管与社会性监管的理论分类得到支持，我国政府监管领域也基本上集中在微观监管的领域；最后，一个明显的差异就是无论是美国的文牍监管还是OECD的行政性监管，均反映政府开始认识到对监管者进行监管的重要性，而我国目前还没有足够认识。

表1　国务院《政府工作报告》中的“监管”使用频率及内容统计表（1954～2006年）

（资料来源：人民网，http：//www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200719.htm，2006年11月4日访问）

从上所述，人们尚未就何谓“监管”达成完全一致性的结论，这不仅表现在作为理论概念的监管与作为实践领域的监管的区别，也体现在学术领域内不同学科的学者以及同一学科领域内学者对监管概念的不同理解。为了展开对监管及监管机构问题的研究，首先必须明确公法学（行政法学）角度下的监管概念的内涵和外延。理论概念的确定不是随意为之的，而应该反映学科领域关注监管问题的独特角度或者方法、充分关照监管实践的突出特征和现实。这就要求首先确定一个界定监管概念的标准。