美国成本收益分析方法的理论与实践
（一）美国成本收益分析法的发展历程
美国是世界上对重要的监管政策全面实行收益成本分析的引领者[35]。20世纪70年代以前对监管机构的控制机制及相应的问责机制是以监管机构自我控制为主。在这个阶段，监管机构主要是通过适用国会所制定的APA及其他有关监管机构制定和发布监管政策的程序规定保证监管的可问责性，20世纪60年代开始社会监管领域不断扩大，社会公众强烈要求对现有监管制度进行评估、放松监管。此后，从Nixon总统的“生活品质评价制度”到福特总统要求每年监管成本超过1亿美元的机关为OMB的规则审查提供经济效益分析；从卡特总统成立两个跨机构组织：“监管分析审查组织”及“监管委员会”，到1980年国会立法在OMB内设置OIRA对政府内阁监管机构发布规章进行审查，同时在联邦层次协调不同监管机构之间的监管政策；从里根总统的“减轻监管工作小组”，到老布什的“减轻监管特别工作小组”，其中绵延的是这样一个信念：应该对监管机构的成本及收益进行客观分析，这种分析将为对监管机构问责提供充分的现实根据，隐含的是这样一个价值原则：应当用市场化的原则——成本收益分析来对政府监管的必要性和有效性进行分析。
1993年克林顿政府发布的12866号行政命令将独立监管机构所发布的“较大影响”规章也纳入到OIRA的审查范围之内，改变了里根总统12291号行政命令只对内阁监管机构的监管进行审查的局限，按照总统行政命令的要求，国会审核监管机构的重要规章，OMB及OIRA向国会汇报联邦监管的成本收益分析，提供有关改革监管的政策建议。同时，在规章审核方面有如下变化：为了使OMB集中精力审核最重要的规章，允许监管机构可以不经OMB审核就发布一些重要性较小的规章；规定了OMB规章审查的期限为90天，还建立了OMB与监管机构之间争议的解决机制；提高了OMB规章审查过程的开放性及可问责性[36]。
1996年，阿拉斯加州参议员Ted Stevens为公共汽车统一拨款法案增加了一条修正案，要求OMB将每年所有的监管项目的总成本和总收益评估提交给国会，这个修正案第一次对监管的成本收益提出审核要求，据此，1997年9月，OMB向国会提交了第一份关于监管成本收益评估的报告。[37]这样CBA就从一种政府体系内部的监管政策协调及评估的工具，进一步具备了立法机关实施对监管机构问责工具的特性。20世纪90年代后期开始CBA及其所蕴涵的理念逐渐为其他国家所认可，以成本收益分析为核心内容的监管影响评估程序为更多国家所借鉴。截至2000年，大约半数的OECD国家所有重大的成本和收益都被要求得到评估，还有大约1/4的OECD国家被要求评估其中的某些收益和成本情况[38]。
（二）美国成本收益分析法的主要内容
从不同的角度认定CBA的性质，CBA有以下三层不同的含义。
首先，最初的CBA是某一监管机构实施自我控制的工具，监管机构一般对某一领域或某一行业有监管权力，监管机构在制定一项监管政策之时，往往需要借助于对拟采取的政策所可能达成的社会收益及运行该监管政策可能需要的成本进行总体估计。
其次，CBA同时具有行政系统对所有联邦规章进行协调和整合的功能。依据国会立法的要求，OMB和OIRA要对年度内所有联邦监管和文牍进行总成本和总收益的评估。这就包括单个监管项目的评估、联邦总体监管的评估以及重要规章执行的评估，在此基础上，上述机构要分析联邦监管对市场要素（州政府、地方政府、企业等）的影响进行评估，最后就如何改革联邦监管提出建议。根据这一规定，OMB和OIRA要求联邦监管机构提交其各自年度的监管成本和收益分析的经济报告，然后由OMB和OIRA在各监管机构报告的基础上，分析、综合和整理出向国会汇报的联邦监管的总成本和总收益分析的年度报告[39]。
第三，国会通过建立审核联邦监管规章机制的方式，使得CBA具有立法机关向行政机关及监管机构政治问责的功能。根据1996年第104届国会通过的《小企业实施公平监管法》，监管机构制定的规章在《联邦公报》上公布前，要向国会两院和审计署提交完整的规章，是否是重要规章的阐述以及拟订生效的日期，其中要提交完整的成本收益分析材料，国会可以通过也可以一项“联合否决权”来否决这些规章。国会审核的期限是60天，国会审核规章的意义在于，从政治程序上看启动了一种政治程序，它表明民选代表发挥了公民委托的权力，监督和控制任命代表（行政官员）滥用委任立法权[40]。国会审核规章的过程实际上就是一种基于成本效益分析法的问责机制。
由上可见，CBA的展开机制是以第一层次为基础的，监管机构如何对拟议中的监管规章进行成本效益分析是最为重要的。为了帮助监管机构按照12866号总统行政命令以及国会立法的要求进行成本效益分析，OMB制定并于1996年1月11日发布了题为“良好监管实践”（Best Practice）的文件。在这份文件中，OMB建立了高质量监管经济分析的基本要求：成本和效益分析的基本原则，以及如何确定监管规章的成本和收益。
关于CBA基本原则有：①成本与收益分析必须与监管之前的起点（baseline）相对应。这个基础就是监管还没有实施之前的基本状态，与其他即将生效的政府规章相适应，这个起点要同等地运用到成本与收益的评估之中；②成本与收益的确定应当最大程度的提高其一致性以及可比性。成本与收益可以货币化，不能货币化的要定量化，或者至少要定性化；③必须考虑更广范围的可替代监管方案，经过比较才能达到良好监管的关键经济目标：收益的最大化；④由于承担监管成本的对象不一定与取得监管收益的对象完全一致，因此，应当注重分析监管政策的“再分配效果”。CBA只客观描述这种影响，不对这种影响的公平性进行评价。
1996年12月，OMB发布了一份重要的指导性报告，《更大的收益与更小的负担：为美国人民创造监管体系》（More Benefits Fewer Burdens：Creating a Regulatory System that Works for the American People）。在这份报告中，OMB提供了形成高质量的监管政策所应当考虑的几个问题领域：①适当的表述要解决的问题和存在的风险；②探索对传统的命令—控制管制方式的替代性监管方案，如明确行为标准、基于市场激励、发布没有约束力的指导性意见等；③阐述根据理性分析得出的拟订规章，这些规章具有成本收益合理性，即收益超过成本，或者适当成本下能够有合理的收益；④与受监管政策影响的相关方商讨，如州、地方政府或部落、种族地区；⑤确保该规章与其他机构所制定的规章或政策是一致和协调的；⑥减少联邦监管规章的给监管对象造成的负担。
综上所述，通过10多年的CBA实践，美国在完善CBA机制方式逐渐形成了一套比较科学的运行机制和规则，CBA在保证监管政策的质量、提高监管政策制定程序的民主性方面发挥了重要的作用。CBA“将国会—总统—OIRA—监管机构（包括独立监管机构以及内阁监管机构）连成了一条线，如果管制抑制了市场效率，或者出现了重大失误，谁也逃不脱干系，就是政治的连带责任”。CBA的重要作用，就是解决了如何对监管机构进行控制和监督的问题，使得国会以及总统对监管机构的问责机制建立在坚实的、科学的基础之上，所以，本章认为，CBA从当初的监管机构实施监管政策的自我评估工具逐渐发展成为美国监管机构问责机制中不可或缺的因素。
（三）对成本收益分析法的评价
CBA产生之后就广泛地运用于政府监管的实践领域，并日渐成熟。在美国如今已经成为一项重要的法定程序，发展出了一套高度技术化的标准程序。但是现实中没有完美的CBA。针对CBA机制所存在的问题，学界提出了一些不同的意见。例如，成本收益分析的高度不确定性、重要的非经济价值容易被忽略、监管影响评估质量控制过程中存在的问题等[41]。不管人们如何评价，CBA作为一种促进达成良好监管政策、体现其他机关对监管机构问责机制的工具手段，肯定需要进一步完善。但对于我国监管实践来看，尤其是从涉及电力监管等经济性监管领域的实践来看，由于其经济性内容较强而社会性及政治性因素较少，适当地引进以市场化机制设计的CBA方式，有助于提高政府监管绩效。
综上所述，CBA在美国政府监管实践之中，主要发挥了四方面作用：首先，CBA是一种关于决策的基本原则，监管政策的拟订必须要满足成本收益分析法意义上的合理性，即总的收益效果总的成本，或者对于一定的监管成本能够产生相适应的合理的总收益，这种政策才具有科学意义上的合理性。同时，CBA又是一种关于决策的程序化设计，OMB关于CBA操作必须要考虑的几个问题以及所推荐的决策过程，实际上都是对监管机构所制定的标准化的程序，在美国这个程序与APA所确立的行政机关应当遵守的程序要求一起，共同构成了监管机构在决策过程中合理程序的内容。其次，CBA又是一种监管之后的监管绩效的评估方法，通过对实施监管之后监管领域市场或对象的变化情况的分析，与监管之前的“起点”状态相对比，可以更客观的观察和分析该项监管政策的客观效果，从而为进一步的监管政策优化提供了可供借鉴的素材。第三，CBA还是一种监管机构问责机制的程序性、工具性设置，这不仅是由其本身所具有的程序性所决定的，同时也是由其作为一种监管绩效评估机制的性质所决定的。问责主体在对监管机构实施问责的过程中，自然也可以这种分析法为基础来展开，从而避免问责主体问责无力。可以设想，根据监管机构拟订监管政策之时的CBA报告，问责主体才有可能对监管机构作为一种独立机关的行为进行更有针对性和更具实质意义的问责。所以，由本文的主旨——研究监管机构的问责机制出发，笔者将CBA理解为问责主体所可以利用的程序工具，正是建立在CBA基础之上，问责主体才能找准问责对象以及问责对象是否应当承担相应的责任。