我国电力监管组织的法律性质与地位：独立执行机构
综上所述，监管组织系出于应对科学技术发展的需求，同时又能满足人们对行政分权、行政科学及行政民主的价值期待而产生的，与传统的行政机关相比，更能将技术问题留待技术领域解决，隔离来自政治或行政领域的非正常干扰，以达到实现监管政策稳定性、连续性的目标。但我国实在法律规定将监管组织定性为“国务院直属事业单位”，这严重影响到作为一种监管组织的制度优势的充分发挥，一方面导致其与行政机关界限不清，同时又与纯粹公益类事业单位界限不清。因此，需要在公共治理多元化背景下，以我国事业单位制度改革为契机，对监管组织的法律性质予以准确定位。
其实，还是可以理解政府为什么要将监管组织列为直属事业单位的，直属事业单位为正部级，与国家部委管理的国家局相比，其行政级别要高（国家部委管理管理局一般为副部级）[116]。在确定监管政策方面，其直接对国务院负责，不像部委管理国家局那样受到部长的掣肘，这在一个十分崇尚权力的行政文化背景下运作的我国行政机构来说，是决定机构实际作为非常重要的因素。也就是，政策的制定者希望通过这种制度设置，构建一种相对独立的行政机构，比传统的行政部门更能适应专业化监管职能的需要。此外，国务院直属事业单位数量从1988年的5个发展到本届政府的14个，也与我国市场化体制改革的深化有关。随着传统计划体制的逐渐瓦解，以前由国家集中控制的行业性强的部门逐步转化为市场化主体[117]。同时，这些市场化领域又急需要政府管制以维护市场秩序，传统的行政部门大多数属于综合性管理机构或者政策制定部门，由这些行政部门来承担市场监管职责，有可能会导致自己立法自己执行的弊端，因此迫切需要建立新的既独立于市场主体、又能与宏观政策制定部门保持相对独立的部门来承担，仓促之中，这些监管机构便以直属事业单位的身份走上了中国的政治舞台。也就是，在不承认权力分立但认可权力分工的我国政治体制之中，力图缩减传统行政部门的规模，通过在这些传统机构外围形成监管组织的形式，形成一种分权的态势。中国在推行体制改革的过程中所面对的问题，是无法经由对西方国家经验的简单临摹能够解决的，改革就是一个逐步摸索的过程。
关于电监会的法律性质，有学者认为可以“用国务院任命的非政府序列的法定机构这样一个概念取而代之”[118]。笔者认为，对电监会法律性质的定位，应当立足于我国现有的宪政体制，不可以简单移植国外的规定。在我国事业单位法人制度还未得到清晰界定的前提下，增加“国务院任命的非政府序列的法定机构”类别，既无必要，也不可能。我们应该借鉴国外有关公共服务提供的理论，在我国事业单位体制改革的背景下来谈可能更有说服力。
关于公共物品和服务的研究和讨论基本上围绕着三个问题展开讨论：一是提供什么；二是提供多少；三是如何提供[119]。第一个问题涉及政府与市场之间的界限问题；第二个问题则涉及到公共决策的民主化问题；第三个问题涉及政府以及非政府组织的组织结构及运行机制问题。有学者提出了以“社会共同需要”为根本标准来划分国家公共事业职能范围，所谓社会共同需要，就是“一种相对独立于社会成员个人需要和社会集团需要的社会整体需要”[120]。究其实质，社会共同需要就是“公益性”。国家事业单位是以促进社会公共利益、为社会提供公共产品的组织机构。这就需要认识微观监管职能的本质特征及其与公共服务提供之间的关系。
微观监管职能，根据前文所述，是随着科学技术发展，在行政分权化、行政科学化、行政民主化的推动下，从传统的行政管理职能中分离出来并相对独立的一种职能，因此，本质上仍然是一种行政职能。首先，监管职权仍然具有单方性，监管机构以国家强制力为后盾，通过法律法规的授权获得了行政职权，在监管过程中能作出单方行政行为[121]，制订监管规则和标准，实行行政执法，并对市场行为进行调查、对市场主体之间纠纷进行裁决，这些权力都具有典型的行政权力的形式和内容。其次，关于微观监管是否属于公共服务的范围，公共服务是一个容易引起混乱的概念，有必要区分广义和狭义的公共服务。广义的公共服务既包括保障市场经济正常运行的法律制度等，也包括为纠正市场失灵和功能缺陷所制定的宏观经济政策、微观监管等抽象的公共产品，还包括政府所提供的具体的公共服务项目，而狭义的公共服务应该是指具体的公共服务项目[122]，这正是公共服务理论关注的部分[123]。因此，在理论上，对于我国的政府管理实践来看，监管职能并不属于狭义公共服务之列。承担监管职能的“事业单位”与教育科学文化等纯粹的公益类事业单位所面临的问题是不同的，有必要在法律性质上加以区别，使得监管机构名副其实。前文分析监管机构定性“事业单位”的原因，为了有助于对现实中含混不清的事业单位进行分类指导拟订制度改革和完善方案，需要确定监管机构“独立执行机构”的法律性质。
将类似电监会的机构定位于中央“独立执行机构”，对于改善我国中央与地方关系，加强中央政令在地方的执行，具有重要的意义。从中央政府的组织体系来看，中央政府部委主要是履行政策制定功能，集中的中央政府决策主要是通过地方政府及其部门来执行，中央政府缺乏自己的执行机构。“中央的政策是通过中央、省、市、县、乡镇这种金字塔式的层级逐级向下执行的，……地方政府不同于执行部门，代表地方的利益并更容易产生自己独立的利益（分税制后更是如此），中央立法不执行，由各地方政府执行，在执行上，中央依赖于地方，这是中央政令不畅的重要原因”[124]。建立在微观监管职能与政策制定功能相对分离基础上的微观监管机构建设，有助于在中央层次加强执法功能的统一、有效行使，从而克服中央政令不通的弊端。