对政府监管主观目的及客观实效的责问
（一）政府监管的目标
从美国规制理论与发展的实践来看，大约从1887年到20世纪70年代芝加哥学派的规制理论创立之前，公共利益规制的原理几乎主宰了经济政策的思想[3]。公共利益监管理论认为，市场失灵现象是客观的，政府监管就是一种为了克服市场失灵追求公共利益的客观需要。这一理论有三个内容：首先，市场不是万能的，市场的自发运行必然会导致无效率或不公平。其次，政府是理性的，是无所不能、无所不知的，能够通过监管政策有效抑制直至消除市场失灵的现象。第三，政府而没有自己的独立利益，是公共利益的代表。直到20世纪70年代，这种理论一直以主导理论在监管经济学居于支配地位，以此所决定的，在认可监管具有公共利益特性的前提下，监管经济学主要是讨论特定产业（自然垄断产业）的行业准入政策以及服务定价以及费率结构的优化问题。
自20世纪70年代开始，芝加哥学派经济学家在创立自己的监管经济学理论时，把与自身理论完全不同的传统的监管经济学称为“公共利益理论”，其代表人物是George J.Stigler以及Richard A.Posner，他们在批判公共利益理论的基础上构建了“监管的部门利益理论”（也称为利益集团的监管理论）。对公共利益理论的批判主要是从两个层面展开的，其中之一是经验论的角度，通过实证分析监管实践的客观效果，通过质疑监管政策的有效性来否认监管是为了追求公共利益的传统观念。其中，最为有名的就是Stigler与Claire Friedland于1962年合作的论文《管制者能管制什么？——电力部门实例》[4]，他们通过对比分析实行电力监管州与没有电力监管州之间的电费水平、电费结构以及股东收益，发现监管基本上是没有效果的。监管对电费的平均水平没有影响；居民及工业用电量的关系在受与不受监管的州之间仍然保持着相同的区别；监管对电力公司市场价值的影响是微小的，没有统计上的显著性。虽然，在这之后有经济学家通过详细计算发现Stigler统计分析中出现了错误，其正确的结论应该是，实施了政府监管的州的电力价格比没有监管的州电价低25%、产出高50%，但这篇论文的价值不在于得出的具体结论，而是促进了经济学界基于实证材料对监管效果进行经验研究[5]。这种实证研究的思路注重对监管实践的近距离观察，发现监管实践与公共利益理论不相符合的现实材料，从而否认公共利益理论所谓的监管是出于追求公共利益的观点。1971年Stigler在《经济管制论》中，提出了在监管经济学领域一直为人所引用的观点是：管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的[6]。在该文中，Stigler首先分析了产业可能从政府谋求的四种主要政策：直接的货币补贴、控制新竞争者进入（营业许可证，保护关税）、干预和控制替代物或补充物的生产、固定价格。究竟谋求何种政策，主要来自于特定利益集团的利益诉求。最后，以汽车运输业的监管绩效为例，说明监管并不能总是比无监管更能达致效率。
本章不在于详细追溯监管的公共利益理论与部门利益理论的发展过程，至此，部门利益理论的理论观点大致已经明确，这就足够了。部门利益理论通过对比监管及无监管状况下的市场反应以及对监管政策产生过程的分析，认为公共利益不是监管产生的根本原因；现实中的监管多是由于特定利益集团努力谋求的结果；服务于特定利益集团的监管只能导致低效率，在保护利益集团私利的同时，带来的是社会总体资源配置效率损失。在美国监管历史上也有相应的佐证，如从美国州级电力监管产生过程可以看到，州级电力监管的产生实际上是电力企业主动寻求的结果，电力企业需要政府实施进入监管以保障其垄断经营的特权；另外，在美国加州能源危机形成过程中表现尤其明显，Joskow在总结能源危机的教训时认为，即使电力专家可以设计出理想的价格决定程序，但利益集团的作用却极其强大，“也许有些时候是由于无知，但更经常的情况是因为私人的经济利益操纵着监管决策走向错误的方向。”[7]
部门利益理论与公共利益理论在理论前提及理论内容上针锋相对，都有其现实的根基，很难说哪种谁对谁错。本章关注的是利益集团对于监管制度和监管政策的影响。在政府实施监管的过程中，根据集体行动理论，利益集团与普通的消费者以及中小企业相比，更有可能、也更有动机对监管机构的监管政策施加影响，极端的情况下还能决定监管政策、使之偏离追求公共利益的方向。因此，对于部门利益理论来说，其理论意义不在于彻底否认监管的必要性，反而要得出进一步强化监管机构独立性的结论。这指出了完善监管制度可能的方向，对于我国监管制度的完善来说，在坚持监管机构独立性的前提下，通过合适的制度构建屏蔽外部力量对监管政策的不当干预，这或许是更重要的可能选择。同时，这也进一步说明了我国监管机构真正实现独立，还有很长的路要走。虽然我国市场化改革已经多年，利益分化及多元化已经成为现实，但市场主体之间的力量对比因为改革政策的不均衡以及市场自发运行的结果而呈现不平衡的特点，由于监管机构的独立性往往依赖于外在的市场主体之间的力量的平等，在没有发育成熟的市民社会及势均力敌的利益集团的环境下，全面开放监管对象及监管利益相关人对于监管政策的影响途径，就有可能南辕北辙，走向独立监管的反面。因此，如何通过程序构建，建立对于监管机构的问责机制，克制监管机构的惰性因素，就成为需要面对的一个问题。
（二）政府监管的获益者
从广义上看，Stigler的部门利益理论就是监管俘获理论：立法者和监管者都被部门（利益集团）所俘获，成为部门利益的代言人。因此，对于Stigler来说，利益集团（产业）是政府监管的获益者。如果要坚持对政府的理性人假设的话，那么利益集团就不可能是监管的唯一获益者，难道立法者和监管者就这样心甘情愿地被俘获而没有任何收益吗？其中肯定存在某种途径，使得监管的直接实施者能够通过监管获得相应的好处，这样才促使监管机构与利益集团合谋，这样对监管的分析就进入到监管的行政学领域。“McChesney等分析了政治家和官员为了自己的利益也希望管制，在他们看来，政府严格的准入限制、繁琐的审批程序和各种各样的收费，就是政治家和行政官员手中的权力，他们运用这些权力可以设租和寻租，产业集团通过给政治家行贿得到了很多有利可图的许可项目”，而蒂建科夫等则通过对85个国家关于申请开办企业时管制程序的数据分析，“发现严格的准入政策并没有显示政府高质量的服务，而是伴随着更多的腐败和大规模的地下经济，管制就好像高速公路上的收费站一样，不交费就难以通行，因此这个理论被形象地称为‘管制的过桥收费理论’”[8]。
过桥收费理论解释了政治家和监管官员也是监管的获益者，这与监管俘获理论相互补充，分别说明了监管获益者的两个极端，这与现实多少是不相符合的。在监管的俘获理论看来，政治家和监管官员成为被俘获的对象，而在过桥收费理论看来，产业集团成为政府获利的一种手段。或许在监管政策实践中存在一种机制使得监管的对象和监管实施者都能获利，这就需要在政治体制运作过程中全面考察监管的过程，在这个过程中，选民、政治家、监管官员、产业组织、消费者（组织）互动基于一定的法律框架活动。威尔等认为，在市场与监管互动的过程中，“选民和特殊的利益集团决定了谁是立法者，立法者制定法律、审核法规和拨款，法律决定了监管机构的管制范围和手段，行政官员在制定规章时为了避免立法者的否决，规章条款尽可能反映立法者的意愿，管制规章将政治家、行政官员、产业集团各方的利益联系在一起，同时政治家、行政官员、产业集团在管制过程中都获得利益，满足了各自的要求，他们形成一个操纵政府法规政策偏好的稳定的‘铁三角联盟’，国会议员批准议案、规章或项目，监管机构管理和执行议案、规章或项目，产业集团从管制中获利，巨大的货币流将铁三角联盟联系在一起，并将货币传递和疏导进一步稳定铁三角联盟的关系”[9]。在铁三角联盟的基础上，产业集团、政治家与监管官员之间出现了“旋转门”（revolving door）的现象。政治家或监管官员离任之后，又回到当初他们监管的产业部门担任职务，运用自己特有的政策能力和公共关系，游说他们当初的同事，将同事和新一任的监管官员变成了新的“俘虏”，而这种机制又进一步固化了三者之间基于同一利益关系的共同纽带。这样，从监管俘获理论到铁三角联盟再到旋转门现象，监管过程中监管者、监管官员与政治家之间形成了稳定的、制度化的利益共生关系，监管不是为了实现公共利益，只是实现了这些主体的个人利益而已。
（三）公共利益是否可能及如何可能
如果说监管俘获理论遵循了实证研究的路径，那么公共选择理论则从规范研究的角度对公共利益理论的理论前提——监管是适应公共利益的需求而产生的——予以彻底否认，这种方法对于公共利益理论来说，更是致命一击。公共利益理论“缺乏一种使公共利益行为能够转化为立法行为的机制，在市场经济理论中，个体可以通过交易促进自利的实现使资源达到有效配置，而在公共利益规制理论中缺乏这样一个链接点——立法政策或安排如何将公共利益最大化的公共行为转化为立法行动”[10]。
公共选择理论发端于20世纪40～50年代经济学界对凯恩斯主义的反省，形成于20世纪60～70年代，其代表人物有詹姆斯·布坎南及戈登·塔洛克，肯尼斯·阿罗等。“公共选择可以定义为非市场决策的经济学研究。或者简单地说，是将经济学应用于政治科学。公共选择的主题就是政治科学的主题，即国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治学等”[11]。公共选择理论基于个人主义方法论以及理性人假设，对政治过程进行经济学分析，将政治过程看成一种在解决各方主体利益冲突而相互讨价还价最后达成交易的过程。在这个过程中，政治家与官僚和利益集团一样，都有自己的利益。
社会选择理论则进一步审视公共利益理论的理论前提，对“公共利益”这一基础性概念提出了质疑。肯尼斯·阿罗提出了“阿罗不可能性定理”认为，社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益，将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益是非常困难的：试图找出一套规则或程序，来从一定的社会状况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序，一般是办不到的。阿罗证明，简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同秩序，这些个人偏好本身也是根据不同的标准而分类的。布坎南也指出，在公共决策和集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程[12]。社会选择理论对于公共利益监管理论来说，无异于釜底抽薪——彻底否定了公共利益理论的基础概念。虽然公共选择理论与社会选择理论并没有直接讨论政府监管的有效性问题，但是其对于广义的政府失效的分析在很大程度上是可以照搬到对监管政策有效性的分析上来，正如有的经济学家所指出的，“公共利益这一术语本身是模糊的，通过规制诱导垄断者以完全竞争者的方式行事，以实现竞争功能，只是一个虚无缥缈的幻想”[13]。