1.1.1　研究背景

农业是人类的生存之本,为一切生产活动提供了必要条件,是社会稳定和经济发展的基础,其重要性不言而喻。然而,农业生产受自然环境的制约,具有先天的弱势,还具有低效益、高风险的特点。同时,伴随着我国社会主义经济市场化,“三农”问题日益凸显。因此,近年来,中央高度重视“三农”问题,出台了一系列强农惠农的政策,对“三农”的财政支持和保护力度不断增强。农业补贴是农业政策中最主要、最常用的政策工具,是政府通过行政手段向农产品生产、流通及贸易环节提供转移支付的方式。它能使农业领域得到扶持和保护,对促进农业发展、国民经济健康运行及保护农民利益起着十分重要的作用,在世界各国经济政策中占有重要的地位。我国历年高度重视农业补贴政策,特别是21世纪以来,我国进入“工业反哺农业、统筹城乡区域发展”的新阶段,出台且实施了一系列的农业补贴政策,对农业领域的保护和支持力度持续增强。从2004年至2018年,中央一号文件连续15年聚焦“三农”,都有关于农业补贴的内容。2004年中央一号文件明确提出“强化对农业的支持保护”,推行“两减免、三补贴”政策,直接补贴种粮农民、部分地区农民,推行良种与农机购置补贴。2006年,我国全面取消农业税,同时政府开始推行农资综合补贴政策,削弱柴油、化肥等农资在价格上涨后对粮食生产造成的影响。此后几年,中央明确提出要加大农业补贴的力度,扩大补贴的种类和范围,不断完善和健全农业支持保护体系,资源向粮食主产区和优势产区倾斜。

目前,我国已形成以粮食最低价格收购与目标支持价格为基础,以包括粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴和农机购置补贴等在内的直接补贴为主体,以农业基础设施建设、农业科研与推广、测土配方施肥、农民培训等农业综合支持补贴为补充的农业补贴政策体系。我国现行农业补贴政策体系结合了专项补贴和综合补贴,较为全面。伴随着中央政策的引导和政府对财政支农投入力度的不断加大,我国“三农”取得显著发展:我国粮食总产量实现“十二连增”,从2003年的43070万吨逐年增长到2015年的62143.5万吨;粮食作物播种面积从2003年的99410千公顷逐年增长到2015年的113343千公顷,增长幅度达到14%;农业经营净收入从2003年的885.7元逐年增长到2015年的2412.2元,增长幅度达到172%。

然而,当前我国农业发展中存在许多供给侧结构性矛盾的突出问题。尽管粮食总量不断增加,但由于社会需求的变化,农产品供求结构失衡,农业生产成本快速攀升,在现有发展格局和态势下,农业发展的比较效益和内在动力明显减弱,难以实现突破发展,农民收入持续增长乏力。长期以来,我国耕地资源一直相对短缺,在耕地开发过度、污染加重的情况下,农业资源环境压力变大。此外,一些农业直接补贴政策导向机制不够完善,政策在针对性方面出现偏差,致使农业补贴的正效应持续减弱。2017年,中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》重新提出“完善农业补贴制度”。在我国经济发展进入新常态的背景和“多重压力”下,如何顺应新形势要求继续强化农业的基础地位,创新和完善农业支持保护政策,提高农业竞争力,保障农产品质量和数量安全,提高种粮农民收入,是必须要面对的一个重大挑战。

因此,在经济新常态和农业供给侧结构性改革的背景下,研究现有农业补贴政策对其目标的影响程度,梳理目前农业补贴政策在制定和实施中出现的问题,探索今后农业补贴政策改革的重点方向和关键环节,对为完善农业补贴政策提出政策建议、为农业经济发展新动力提供“催化剂”具有重要的意义。