4.1.1 政策实践
粮食直接补贴政策是在深化改革粮食流通体制的基础之上逐步建立起来的,目标是确保农民直接收益,调动农民的种粮积极性,提高农民收入,保障国家粮食安全。
湖北省的粮食直补工作从2004年开始,以水稻补贴为主,兼顾小麦、玉米等粮食作物。补贴对象既有农户,也包括国有农场、农垦企业等粮食生产者[1]。
2004年,湖北省在全省范围内全面推广粮食直补制度,粮食直补机制正式确立。2004年,湖北共有95个县(市、区)和农场享受国家粮食直补政策,其中按计税面积补贴的有54个,按计税常产补贴的有16个,按种植面积补贴的有6个;全省粮食直补资金总规模为5.66亿元,其中1.35亿元来自省级粮食风险基金,4.31亿元来自中央和省对县(市、区)包干补助的粮食风险基金,首批粮食直补资金占全年资金规模的53.5%[2]。根据湖北省政府《关于对种粮农民实行直接补贴有关问题的补充通知》(鄂政电〔2004〕3号)规定,“粮食直接补贴政策必须坚持以计税面积或计税常产为基础,以粮食实际种植面积为依据”。各地认真贯彻落实粮食直补政策,成效显著。
自2005年到现在,湖北省出台的《粮食直补和农资综合直补工作的实施意见》都规定,农资综合直补和粮食直补“以农户上年度粮食实际种植面积”为发放依据,避开2004年提出的“以计税面积或计税常产为基础”的要求。
为进一步贯彻落实党的十六届五中全会关于提升农民种粮积极性、保障粮食综合生产能力、促进粮食生产,推动粮食直补政策的深入落实和贯彻的精神,2006年,湖北省在保持粮食直补政策稳定的基础上,依据财政部、国家发展改革委、农业部、国家粮食局(现国家粮食和物资储备局)和中国农业发展银行在2005年印发的《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》的通知精神,对粮食直补的具体办法进行了适当调整,即“大稳定、小调整”(鄂财商发〔2006〕5号《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》)。具体内容如下:首先,做到“五统一”,即统一补贴范围、统一补贴品种、统一补贴标准、统一补贴时限、统一发放程序的要求,将粮食直补资金落实到种粮农民手中。补贴的面积按照上一年即2005年的确定,同时核实该年的粮食实际种植面积。首先,做好农户到村(组)、村(组)到乡(镇)、乡(镇)到县(市、区)的粮食实际种植面积的基本数据统计、核实、汇总和“湖北农民粮食补贴‘一折通’工程信息管理系统”登录等一系列工作,并以村(组)为单位张榜公布,接受群众监督。其次,提高补贴的亩均标准,针对入选中央与省财政奖励的53个产粮大县(市、区),由原来亩均不足11元的补贴标准增至11元;对入选中央与省财政奖励的县(市、区),由原来亩均不足6元的补贴标准增至6元。最后,水稻主产县(市、区)新增粮食直补资金,用于鼓励和引导农民种植优质水稻,扩大优质稻的种植面积,并且做到严格执行政策。财政与税改办都按照《省财政厅省税改办关于印发湖北省对农民补贴的财政资金发放管理暂行办法的通知》(鄂财商发〔2005〕40号)的相关规定,真正做到职责分工、责任到人。其中,农业部门负责会同财政部门核实统计农户的种植面积,协同计划部门制订年度粮食增产指导性计划;农业发展银行负责粮食直补资金的专户管理,依据财政部门的通知及时拨付资金;有关金融机构负责配合财政部门搞好补贴资金的社会化发放工作;各级税改、财政、监察、审计部门加强对粮食直补资金拨付和发放情况的监督检查力度,省财政厅与省税改办同时设置粮食直补监督的举报电话,加大监管力度。
2008年,省政府为了保护种粮农民利益,促进粮食生产,增加农民收入,决定继续对全省种粮农民实行粮食直补政策。2008年直补品种在原则上与2007年确定的粮食直补品种保持一致。直补资金规模,按照2007年粮食实际种植面积测算并确定全县(市、区)统一的补贴标准,将粮食直补资金一次性兑现给农户。另外,继续坚持粮食直补资金向产粮大县(市、区)倾斜、向生产商品粮多的县(市、区)倾斜、向水稻主产县(市、区)倾斜的原则;与此同时,各级财政部门在同级农业发展银行开设“农民补贴资金专户”,并在专户下单设粮食直补资金专账,对粮食直补资金进行单独核算。其中,乡(镇)财政所应在本县(市、区)政府确定发放“一折通”的金融机构开设粮食直补资金专户,保障粮食直补资金实现专账核算、专户管理与封闭化运行。
2009年,根据《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发〔2004〕17号)、《财政部关于调整完善中国农民补贴网分户补贴数据资料上报方式等有关问题的通知》(财建〔2009〕112号)等相关文件规定,要求进一步严格管理粮食直补工作。种粮农民直接补贴工作经费在中央财政补助款和核准的额度内从粮食风险基金中列支后,如果仍有缺口,则由地方政府负责及时足额筹措到位,补助资金的分配方式,坚持向粮食主产区倾斜,兼顾非粮食主产区的原则;另外,地方财政列支数额不得突破中央财政批准的额度。对农民种粮补贴工作、农民补贴网络信息系统建设等要制定全面考评体系,实行严格的责任追究制度,考评结果直接与中央财经补助的工作经费挂钩,奖优罚劣。加强对直补经费的管理和监督,经费须严格按规定的范围使用,不得挪作他用。
2010—2011年,湖北省按照统一补贴范围、统一补贴品种、统一补贴标准、统一补贴时限、统一发放程序的要求,继续推行粮食直补政策。2010年《对种粮农民直接补贴和农资综合直补工作的实施意见》中指出,对种粮农民(包括国有农场、农垦企业和国有农牧渔良种场的粮食生产者)给予粮食直补。原则上,2010年的粮食直补应与2009年确定的补贴品种保持一致,根据2010年的粮食直补资金规模,按照2009年粮食实际种植面积分别测算并确定全县(市、区)粮食直补标准。县(市、区)根据全县(市、区)统一的补贴标准和种粮农户2009年粮食实际种植面积,将粮食直补资金一次性兑现给农户,继续坚持粮食直补资金向产粮大县(市、区)倾斜、向提供商品粮多的县(市、区)倾斜的原则。2010年省对县(市、区)补贴资金的分配办法与2009年基本一致,但进一步加强对补贴资金的监管,单设粮食直补资金专账,县(市、区)财政部门对本级及所辖乡(镇、街道办事处)财政所以前年度粮食直补资金如有结余的应予收回,与2010年的补贴资金一并发放。公开本地2010年补贴的粮食品种、面积及标准。另外,从2010年4月起,各地要开始核实农民粮食实际种植面积,做到边种边核边上报,由乡(镇)财政所对核实后的面积及时登记造册,确保农户实际种植面积的真实、准确,对实际种植面积与承包面积不一致的农户,粮食直接补贴将会受到影响。
2012—2015年,湖北省主要根据2012年颁发的《关于进一步完善我省对种粮农民粮食直补和农资综合补贴工作的实施意见》(鄂财商发〔2012〕113号)贯彻执行农业补贴工作,继续坚持“五统一”的发放原则,规范补贴面积、范围和对象。结合本省实际,全省“粮食两补”的补贴品种为水稻、小麦、玉米,具体补贴品种由县(市、区)人民政府根据本地实际情况确定,原则上补贴品种应与上年一致;统一补贴标准,按照上年度核实的粮食实际种植面积,分别计算并确定粮食直补和农资综合补贴亩均平补贴标准;统一补贴时限,在全省统一规定时限前,将“粮食两补”资金一次性兑付到农户手中;统一补贴程序,由县级财政部门通过县级金融机构将补贴资金打入农户的“一折通”。进一步规范粮食补贴面积,以农户二轮土地延包面积为基础,据实核定农户粮食实际种植面积;农户当年单季粮食补贴面积,不得超出其二轮土地延包面积;进一步规范粮食补贴范围,与此同时,规定滩涂、(蓄)行洪区、湖垸、河道等原则上不应种植粮食作物,林地套种粮食和已享受退耕还林补贴的土地,不得享受粮食补贴。进一步规范粮食补贴对象,农户之间耕地经营权发生流转的,签订的土地流转协议中应当明确“粮食两补”资金的受益方。同时,进一步规范粮食补贴操作程序,包括面积申报、补贴资金发放、补贴资金支取程序,进一步加强政策宣传与执行监管,严肃查处违规违纪行为。
2016年开始,按照中央政策,湖北省将粮食直补与农资综合直补、良种补贴三项合并为“农业支持保护补贴”,主要用于耕地地力保护。在具体实施办法中,明确了不得享受补贴的七种情形,增强了补贴的针对性和严肃性。
综上所述,湖北省粮食直接补贴政策的制定和实际执行情况如表4.1所示。从表4.1中可以清晰地看出,虽然粮食直接补贴政策规定按照粮食实际种植面积进行补贴,但实际执行过程中,均按照农户的承包面积进行补贴。
表4.1 2004—2015年湖北省粮食直接补贴政策情况
续表
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