1.2.4　农业补贴政策效率文献综述

农业补贴政策的作用主要是保障国家粮食产量安全,增加农民收入,提高农民生产、生活水平。自20世纪90年代我国开始实施粮食保护价格政策开始,农业补贴政策就肩负着保障国家粮食产量安全,提高农民收入的使命。但经典理论认为,无论何种形式的价格补贴,都会由于消费者盈余的损失或者纳税人付出的成本高于农民所收获收益而带来无谓损失。此后,学界对农业补贴的效率进行了大量经验研究,并指出了补贴政策的进一步改革方向。

国外学者认为在一般情况下,农业补贴政策对提高粮食产量及农业收入的效率并不高(OECD,2002)。Salhofer和Schmid(2004)考察了澳大利亚粮食作物政策,通过加总所有获利群体的所得,发现总补贴项目成本只有60%转化为收益,而其他40%则因无效的资源分配而消散了。Thompson等(2009)使用2000—2006年美国农业资源管理调查数据,估计了美国不同农业补贴项目的效率,得到直接补贴效率为0.38,灾害补贴效率是0.18。

我国的农地分散程度很高,在农业补贴核实和发放的过程中存在着过高的交易成本。因而在农业补贴实际发放过程中,除以计税面积而非实际种植面积为准进行发放外,还存在由土地所有者而非实际种植者获得补贴的问题。在欧美等发达国家,耕种土地的农民获得补贴,补贴通过租金的提高部分转移至土地所有者,而我国的情况正好相反。这直接导致农业补贴对真正的耕种者缺乏激励,以及农民在收入二次分配上处于劣势,从而使补贴的效率相对低下,也使政策目标难以实现。

我国现有分析农业补贴效率的方法有很多。有些学者釆用问卷调查形式通过均位比较等描述性统计方法来分析粮食补贴政策对种粮成本和收益带来的影响,借此来判断粮食补贴是否有效(李鹏,谭向勇,2006)。有些学者从福利经济学的角度理论分析了粮食直接补贴的效率损失问题(韩喜平,2007;叶慧,王雅鹏,2008)。还有些学者对农业补贴进行综合效率评价。叶慧、王雅鹏(2006)釆用DEA模型从制度效率和规模效率两个方面对2004年各个省份实行粮食直接补贴效率进行测算,发现当前我国多数省份粮食直接补贴规模效率处于递减状态,很多省份补贴规模过大,并且各省市存在较大差异,而造成补贴无效率的原因在于资金使用效率不高而非规模过大。张红玉、李雪(2009)运用超效率模型对26个省2004和2005年粮食直接补贴规模进行测定,研究发现资金使用不当造成补贴无效率,得出增收型补贴规模不足而非过剩的结论,并提出最优补贴规模是一个动态概念,应从社会收入水平和粮农收入结构等方面进行调整。李金珊、徐越(2015)通过对浙江省农业补贴政策实施的调研,证实了直接补贴在提高农民收入方面的无效率这一结论。他们发现,浙江省用于水稻的政策性补贴在提高农民收入方面的效率随着支出的增加而下降,且从农户个体投入产出数据来看,水稻政策性补贴并未显著提高农户收入方面的技术效率。除农业补贴在整体上的效率损失外,我国不同地区之间的农业补贴转移效率也存在差异。粮食主产区的补贴普遍综合效率较高,而主销区和产销平衡区则大部分效率较低(张晶晶,2014)。因此,将农业补贴的重点向粮食主产区倾斜,有可能是从整体上提升补贴效率的一条有效路径。