2.3.3 农业补贴政策实施特征
2004年以来,我国开始实施一系列农业补贴政策,主要目标为促进粮食生产和农民收入增加,主要方式为直接补贴,直接补贴政策包括粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴等,同时以农业基础设施建设、农业技术推广、农村公共服务等一般服务支持及生态环境保护补贴和风险防范补贴政策为补充,形成广覆盖、低标准的农业补贴政策体系。从总体上来看,现阶段我国农业补贴政策呈现以下特征:
1)补贴力度加大，补贴结构趋于合理，但补贴规模不足
从表2.2可知,政府对农业补贴力度逐年加大。同时,补贴结构也更加注意实际效果,补贴结构由开始的粮食直接补贴占主要比重转变为农资综合补贴占主要比重,表明补贴的重心转向考虑农民种粮生产成本。通过在补贴资金与补贴对象之间建立更为直接的关系,补贴最大限度地让农民受惠,降低了农户农业经营风险和生产成本。农机购置补贴占比也逐年提高,目前其占比排在补贴中的第二位,表明补贴开始注重农业技术的推广和农业的现代化发展,农业机械化水平通过农机购置补贴得以提高,农业规模化生产得到促进。
2)补贴种类不断健全，但补贴对象多以小规模农民为主
在2004—2016年全国实施农业补贴政策13年来,考察补贴的大项与各项补贴的具体种类,可知补贴种类是逐步增加的。2004年起,开始实行良种补贴、农机具购置补贴和粮食直接补贴,2006年推行农资综合直接补贴,2008年开展政策性农业保险补贴和实行测土配方施肥补贴。自此,农业一般服务支持措施的范围得以扩大,开展的农业补贴种类也不断健全,如高标准农田建设补贴资金、农民教育培训补贴、基本农田保护项目资金、农民专业合作经济组织补助资金等。补贴项目持续增加,如良种补贴最初仅包括玉米、小麦、水稻补贴,后续加入花生、棉花、马铃薯等农作物补贴;农机具购置补贴覆盖的农机种类及数量也有增加;政策性农业保险补贴已涉及棉花、油菜、水稻、繁育母猪、奶牛、森林及“两属两户”农房保险等15个险种。
粮食直接补贴、农资综合补贴及良种补贴的补贴对象,都明确指定为种粮农民,按照其上一年粮食实际种植面积来测算补贴标准。中国现行农业补贴政策是以户为单位的传统农地经营主体为基础制定的。现行的农业补贴政策体系中,主要对小规模经营的农民进行补贴,但对包括种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等四类农业新型经营主体在内的适度规模生产经营者,补贴力度偏小。而现阶段农业经营主体规模化,在家庭承包经营基础上,逐步形成以专业大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织为骨干的新型经营方式。
3)政策执行成本高，政策制定与执行存在偏差
粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴等与粮食种植面积相关联的补贴发放程序:首先,由各行政村村民居委会摸底查清本村粮户实际粮食种植面积后,根据实际情况填报清册,在村内张榜公布公开;在公布期间无异议后,上报乡镇政府,乡镇农业部门和乡镇财政所核实后逐级上报批准;再由代发金融机构发放到“一卡通”或“一折通”中。这个过程步骤烦琐,工作环节较多,需要较多的人力物力,同时还涉及包括农发行、财政部门、粮食部门、农业部门等在内的多个单位。然而,这里面并无专门的中间协调管理负责机构,导致补贴工作费力、费时,工作量与执行成本也有所增大。不同类别的补贴是分阶段、分项目发放给农户的,执行时间不统一,提高了成本。
粮食直接补贴和农资综合补贴的对象应该是实际种粮的农民,目的是激发农民种粮积极性,进而促进粮食生产发展。然而在实际操作中,有些地方无论是否种粮农民都能获得补贴;还有些地方核定补贴标准为农民承包的集体土地面积,但出于种种原因,农民通过转租、转包、土地入股等形式造成土地流转,按照承包土地面积补贴受益的是原土地承包者,但真正从事农业生产的经营者事实上并不能享受农资增支补贴,这导致生产主体与受益主体“脱钩”,种粮农民积极性在一定程度上遭受挫败,降低补贴政策扶持效果。同时,由于农民实际粮食种植面积与享受补贴面积并不匹配,漏补、少补现象存在,因此未能充分发挥政策引导效应(李莎莎,2016)。
农业生产受自然资源和市场需求的共同影响,决定了农业补贴具有极强的时效性,需要及时足额发放。一方面,有些补贴项目发放渠道长、发放环节多,导致缓拨、滞拨资金的现象出现;另一方面,有个别地区使用补贴不规范,出现挤占、挪用补贴等现象,从而使得农业补贴政策实施效果受到影响。
4)补贴缺乏长期的激励效应
现行的农业补贴政策具有一定的诱惑性,但难以长期调动农民生产的积极性,缺乏长期激励效应。财政部经济建设司(2007)发现,在粮食直接补贴政策实施的第一年,补贴从无到有,农业补贴政策的严格实施可以调动农民种粮的积极性,此时的政策效应最大。但当补贴稳定并变成农民相对稳定的收益之后,补贴政策的边际效应随即呈现出递减的态势。
现行农业补贴中用于农业生产的补贴较多,用于加快农业结构调整、促进农业社会转型的补贴较少。实施生产性农业补贴政策,虽然在短期内对农业产出具有推动作用,但从长期来看,影响效果基本趋近于零。一方面,农业补贴对生产的补贴可以刺激农民加大粮食作物播种面积,但这种刺激随着城镇化进程的加快逐步减弱,缺乏持续性(番绍立,2016)。由于现在工资性收入占农民收入占比越来越重,一部分已离开农村多年进城务工的土地承包经营权所有者和在城市边打工边观望的农民,其回乡种田的收益并没有他们在城市打工所获得收入多,给予的补贴分摊到每个人身上的数额太少,并不能有效地引导这些在外打工者回流到农业生产中(李莎莎,2016)。另一方面,农业补贴虽在执行初期可以鼓励农民增加粮食作物播种面积,但在执行后期会出现补贴与粮食生产脱钩的现象,进而演变成农民的收入补贴,导致农业本土政策效应弱化、政策效能逐步减小。
现阶段,我国的农业补贴政策种类繁多,并且每项政策的出台都是基于当时特定的社会需求和财政收支状况,这导致政策措施的应急性、尝试性、权宜性特征突出,政策体系的集合性强,但对整体目标性和长远战略关注不够,农业补贴不具备长期效应(蔡海龙,2017)。