2.3.1 农业补贴政策的演变历程
随着历史发展及国家发展战略的不断变迁,我国农业补贴政策从新中国成立截止到现在,大致历经了四个演化阶段:计划经济时期(1949—1977年),实施统购统销政策,在消费领域对城镇居民进行补贴;改革初期(1978—2003年),以经济体制改革为导向,在消费领域对城镇居民进行补贴,在流通领域则实施以粮食价格支持为标志的农业间接补贴;完善时期(2004—2015年),在推进统筹城乡发展的新战略决策的背景下,偏重在生产领域实施农业直接补贴,创建并完善农业公共服务支持体系;供给侧结构性改革时期(2016年至今),农业补贴政策以供给侧结构性改革为指导,整合和统筹农业补贴政策,提高农业补贴的针对性和效能,改革财政支农的投入结构和方式,调控农业的结构。农业补贴政策历经上述四个阶段的演变,实现了从“以农补工、农业与农民利益受损、工业与城镇居民获得利益”到“工业反哺农业、城市支持农村”的重大转变。
1)计划经济时期的农业补贴政策(1949—1977年)
中华人民共和国成立后,在生产资本极其稀缺和资本主义国家对我国实行经济封锁的形势下,我国确立了一套基本符合国情的经济发展战略:建立和优先发展重工业,通过农业剩余的积累支持工业发展。在这一时期,农业是国民经济的主导产业。鉴于我国财力比较薄弱,国家对农业实行了一种单向的汲取政策。从1953年开始,国家逐步对农产品实行统购统销,统销政策补贴的是消费者,主要通过国有粮食企业向农民征收公粮(实际上是物质形式的农业税收,农业税收为国家工业化发展提供了建设资金,是国家财政收入的主要来源)和低价购买余粮,然后,国家通过财政补贴,将粮食低价供应给城镇居民。
1958年社会主义改造完成后,国家开始实行高度集中的计划经济体制,也相应在财政上实行高度集中的统收统支的管理体制,同时还出台了《农业税征收条例》,对农业征税进入制度化阶段。这一时期,国家安排一部分资金支持改善农业生产条件,但国家继续对农产品严格执行统购统销政策,严格管控农产品价格;同时,通过“剪刀差”的价格设置,使农业部门为工业化建设做出了巨大的贡献。
这一时期的农业政策基本是一种攫取政策,农业生产的目的除了满足最基本的生活需求外,最主要是为工业积累资金。微薄的农业补贴是为了维持农业的简单再生产,为工业积累更多的资金。
2)改革开放时期的农业补贴政策(1978—2003年)
党的十一届三中全会指出,必须集中主要精力搞好农业,随着家庭联产承包责任制逐渐在农村普遍推广,农业补贴政策拉开了帷幕。1979年,国家加大对农产品的收购价格、农业生产资料补贴,同时推出多项惠农政策,使农产品价格得到提高,农业生产资料价格得到有效控制。20世纪80年代初,我国的财政包干体制取代传统的统收统支体制,最终分别确定中央财政、地方财政在“三农”方面支出的比重。在1982年至1985年的中央一号文件中均有涉及财政支持补贴农业的政策和措施。
20世纪80年代中期,为了适应经济体制改革的需要,国家对粮食补贴政策不断地进行调整,逐步废除了与商品经济和市场经济不相适应的粮食统购统销政策。中央政府1985年出台《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,正式取消“统购派购”制度,但保留了少数重要产品,如粮、棉等的计划合同收购。1986年,国务院下达《关于完善粮食合同定购制度的通知》,粮食流通采取“双轨制”运行模式,一部分粮食由政府采取强制性手段进行控制,保障粮食安全,另一部分粮食则由生产者、消费者和流通组织自行进行购销,逐步发挥市场机制的基础性作用。1988—1989年,政府落实柴油、化肥和预购定金“三挂钩”政策,依照粮食合同定购任务与规定的挂钩标准,按照定购50千克粮食,补贴5～7千克柴油和20千克化肥的标准进行补贴。
1990年,国家对粮食流通体制进行改革,提出粮食收购的两项保护措施,具体表现为粮食风险基金及粮食专项储备制度、最低保护价制度。粮食收购保护政策的出台和实施,加强了国家对粮食市场宏观调控,推进了农产品市场改革。1993年,国务院下发《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》,规定若主要粮食品种市场价格低于保护价格,则政府以保护价格收购粮食。
自21世纪90年代中期以来,我国推行积极的财政政策,通过发行长期建设国债,对农业基础设施进行支持,几次大幅度地提高农产品的收购价格,农业补贴政策得到进一步发展。面对市场调节机制的不完备、粮食减产等一系列问题,我国继续实施粮食储备制度和粮食风险基金、粮食最低保护价制度等粮食保护政策,从而保障国家粮食安全供给。1994年,国务院陆续出台《粮食风险基金实施意见》和《关于加强粮食市场管理保持市场稳定的通知》。国家试图通过实行“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制,采取行政手段对粮食生产进行宏观控制,从而保障粮食市场有效供给,实现对市场粮食的数量和价格的宏观调控。与此同时,国家为棉花等农产品设立粮食风险基金,从而达到稳定价格的目的。1998—2000年,为了进一步完善粮食价格机制,国家出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》,提出国有粮食企业应按照保护价收购农民余粮。
1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》的出台,标志着我国农业补贴政策的重点由非平衡时期的保护城市居民向保护农业和农民转化,将增加农民收入、实现农业可持续发展作为新时期农业发展的目标。
2000年之后,为了减轻农民的负担,农村开始实施税费制度改革。2000年国家在安徽全省进行农村税费改革试点,2003年逐步在全国范围进行推广。“三取消、两调整、一改革”是农村税费改革的主要内容,具体为取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,取缔屠宰税,逐步取缔统一规定的劳动积累工与义务工;对农业税和农业特产税政策进行调整;改革村提留征收使用办法。为引导和鼓励农民在生产中使用农作物优良品种,提高农产品品质和产量,我国2002年在黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古进行大豆良种补贴试点。在一系列支持农民、农村和农业的政策措施得以实施之后,自20世纪90年代末期起,我国逐步由农业汲取转向为农业保护。
3)“城乡统筹、以工哺农、以城带乡”背景下的农业补贴政策(2004—2015年)
进入21世纪之后,“三农”问题因工农和城乡长期非均衡发展而日益突出,工农矛盾、城乡矛盾也不断加剧。同时,我国经济高速发展,工业自生能力不断提升,财政收入也得到增加,“以工哺农、以城带乡”的实施条件基本趋于成熟。此外,市场化程度日渐提升,市场经济体制不断完善,逐步建立起市场经济化的公共财政框架。因此,基于统筹城乡发展的新战略决策,政府以“工业反哺农业、农民直接受益”为思路,对农业支持保护制度做出改革,支持和保护农业发展。2004—2015年的中央一号文件连续以“三农”为主题,主题包括促进农民增收、发展现代农业以及增强农业基础设施、提升农业综合生产能力、农业现代化建设等方面,提出农民增收、农业发展和农村改革的“三农”战略,深化农业财政改革,出台了一系列惠农强农政策,建立和完善了我国农业补贴政策。
(1)农业税减免。2004年农村税费改革进入新阶段,国家不断推动农村税费改革,农村税费逐渐被取消直至2006年彻底退出历史舞台。2004年广东与北京等省(直辖市)基本取缔农业特产税(除烟叶税外),黑龙江与吉林两省在改革试点推行农业税免征政策,内蒙古、湖北、河北等省区下调农业税率。2005年农村税费改革力度增大,将农业特产税(除烟叶税外)取缔,全面免征牧业税,农业税免征省份数额增至28个。2005年12月29日全国人大常委会决定,自2006年1月1日起废止《农业税条例》,2006年全面取缔农业税(包括牧业税、农业税、屠宰税及农业特产税),这标志着农民利益分配的公平性得到全面提升,中国农村自此进入不同于任何历史时期的崭新阶段。
(2)农民直接补贴。2004年,我国在全国范围内推行农业机械购置补贴政策、良种补贴政策、粮食直接补贴政策;2006年又增加了农资综合直接补贴政策;2007年提出农业保险保费补贴,与此同时,国家还陆续推行包括新型农民培训补贴政策、测土配方施肥补贴、繁殖母猪补贴、科技入户技术补贴等在内的各种补贴政策。对农民进行的直接补贴从良种补贴开始到“四项直补”,再到农村消费补贴,补贴方式不断优化,补贴规模、种类及范围都逐年加大,同时补贴动态调整机制也日益完善。
(3)粮食最低收购价格政策。这是国家调节粮食市场的重要调控手段。粮食最低收购价格政策一方面保护了农民的种粮利益,调动了农民种粮积极性;另一方面,促进了粮食生产的稳定发展,国家粮食安全由此受到保障。因此,我国政府提出在必要时刻实行粮食最低收购价格。自2004年起,国家推行并不断完善粮食最低收购价政策,对农民生产行为加以引导,逐年提高小麦、稻谷最低收购价,同时稳步常态化玉米、大豆、油菜籽等农产品的临时收储价格。
(4)支持现代农业发展政策。为提高粮食和农业综合生产能力,保障国家粮食安全,实现农业的可持续发展,党的十六大以来制定和实施了一系列支持和保护现代农业发展的政策,促进农业发展和农民增收。首先,加强农业基础设施建设。其次,支持现代农业生产发展。自2008年起为支持现代农业生产发展,中央财政设立现代农业生产发展的专项资金,促进农业增效和农民增收。
4)农业供给侧结构性改革背景下的农业补贴政策(2016年至今)
2016年以来,国家更加重视农业补贴政策的导向作用,农业补贴政策进入新的阶段。2016年中央一号文件中提出,在经济发展新常态的背景下,大力推进农业现代化,保障亿万农民与全国人民一同步入全面小康社会。文件同时还指出,必须强化物质装备和技术支撑,着力构建现代农业产业、生产、经营体系,实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。2017年中央一号文件指出,必须深入农业供给侧结构性改革,对财政支农投入机制进行改革,坚持将农业农村作为财政支出的首要保障领域,确保财政资金使用方式不断创新,农村投入适度加大,投入结构不断优化,财政与金融支农协作模式逐步完善。
统筹和整合农业补贴。2016年财政部、农业部(现农业农村部)发布了关于《农业支持保护补贴资金管理办法》的通知,农业支持保护补贴政策是对原农业“三项补贴”政策的调整与完善,在加大农业补贴力度的同时改进农业补贴办法,直接补贴给拥有土地承包权的种地农民,有效提高了农业补贴政策的精准性,解决了多年来农业补贴种类较多、发放成本较高等问题,提高了农业补贴效能。2017年,中央财政将继续统筹安排农业生产发展资金,支持特色农产品优势区、重要农产品生产保护区及粮食生态功能区建设,加快实现农业向提质增效、可持续发展转变。同时,在执行、预算编制等环节加大统筹和整合力度。2017年,中央财政从预算编制环节出发,摸索试行对农业转移支付采取“大专项+任务清单”的管理方式,减少涉农专项转移支付间的交叉重叠,大幅减少涉农专项转移支付的个数,增强专项转移支付内支出方向的统筹使用。
农业补贴逐渐朝专业大户、家庭农场和农民合作社等新型经营主体倾斜。根据农业生产资料价格下降的实际状况,各地在中央财政安排下达的农资综合补贴中安排20%的资金,附加农业“三项补贴”增量资金及种粮大户补贴试点资金,着重支持农业信贷担保体系的建立,逐步建成覆盖主要农业大县及粮食主产区的农业信贷担保网络,对适度规模粮食经营主体贷款提供信用担保,重点解决新型经营主体在粮食适度规模经营中的“融资难”和“融资贵”问题,支持粮食适度规模经营,扶持新型农业经营主体发展。2016年,中央财政调剂安排230亿元重点支持建立健全农业信贷担保体系。
落实以绿色生态为导向的新型农业补贴制度。在国家粮食安全和农民收入稳定增长得到保障的前提条件下,以现有补贴政策的改革和完善为切入点,选择从制约农业可持续发展的关键环节和重要领域入手,突出绿色生态导向,增强湿地、林业及耕地等主要生态系统补贴政策,探索农业高效节约用水、农业污染治理等有效支持政策,实现农业的可持续发展。各地方落实最严格的耕地保护制度,划定永久基本农田,探索多种创新补贴措施和方式,建立“量质并重”“用养结合”理念,提高土壤肥力,探索耕地轮作与休耕模式,扩大新一轮退耕还林还草规模。
5)农业补贴政策演变规律
总体来说,我国农业补贴政策历经了多年的发展,在不同时期与形势下不断改进,迄今为止已形成了较为成熟和全面的农业补贴政策,对推动“三农”的发展发挥了重要的作用。我们在系统地对我国农业补贴政策的历史脉络进行回顾和梳理后,发现它的演进模式是以农补工—工农自补—以工补农,与世界发达国家和其他发展中国家的农业补贴政策演变历程具有高度一致性。我国农业补贴政策由“农业受损、工业受益”“农民利益受损、城镇居民获益”转变为“以工促农、以城带乡”,真正体现了保护、支持农业和农民的目标。
我国农业补贴政策经历了多取少予至多予少取的转变,形成了促进农业生产、增加农民收入、推动农村社会主义全面建设的体系。改革开放初期,农业补贴政策侧重于增加农业生产投入和农产品价格补贴方面。深化改革时期,农业补贴政策涉及的范围更广,政府财政对农业的投入力度加大。工业反哺农业时期,强调城乡的统筹发展,实行农业保护支持制度。农业供给侧结构性改革时期,农业补贴政策侧重于发挥财政政策的政策导向,从而调控农业结构。
我国农业补贴政策目标由单一向多元化转变,采取的措施不断改变,涵盖的范围也不断变宽。农业补贴政策目标从单一的支持农业生产、保障粮食安全,向支持农业生产、保障粮食安全、提高农民收入水平、改善民生、保护生态环境并重转变。农业补贴政策采取的主要措施由在流通环节和消费环节对城镇消费者、农资生产企业和粮食经营企业进行购销差价补贴和采用最低收购价格,向在生产环节对农业生产者直接进行补贴转变。20世纪90年代,农业补贴政策主要关注的是农业的发展,比如粮棉油的补贴、森林的开发利用等;现阶段,农业补贴政策关注的不仅有农业,还包括农村的发展及农民的增收,涉及水利建设、农业综合开发资金、粮食直接补贴、扶贫资金、河流治理、教育科技、文体广播、社会保障、医疗卫生、保障性住房、支持经济发展以及供销社发展等领域。
农业补贴政策的演变过程,本质上是农业与工业、农民与城镇居民、农村与城市在利益博弈的过程中重新调整利益分配格局。农民生产的积极性通过分配形式的改革得以激发,农产品供给量得到增加,市场需求诱致型的农业生产模式在保障粮食供给的基础上得以建立。农业补贴政策从本质上讲,是国民收入在二次分配过程中,重新调整国家与农民之间的利益分配关系,协调农业与工业、农村与城市、农民与城镇居民利益矛盾的政策。国家的经济发展战略、特定时期的社会约束条件及环境,决定了国家与农民之间的利益分配具体是“予”大于“取”,还是“取”大于“予”,以及“予”的供给模式。