1.2.1　粮食直接补贴政策文献综述

自农业补贴政策在全国普遍实施以来,其实施效果在学术界引发广泛讨论。粮食直接补贴政策是我国现行农业补贴政策中最早实施的,故它从刚刚实施之时就成为学者们的关注热点,很多学者从理论和实证两个方面对粮食直接补贴政策的实施情况进行分析。从粮食直接补贴政策实施情况来看,有学者认为该政策存在一些缺陷。比如,农业补贴政策对农民收入提高方面并无高效率(李金珊,徐越,2015);粮食直接补贴虽然对农民增收有积极作用,但规模较小农户所得收益远远低于规模较大农户获得的收益(林万龙,茹玉,2014);粮食补贴中最大的获益者是粮食消费者,而非粮食生产者(肖国安,2005);粮食直接补贴的边际效率下滑,对农户刺激作用减弱(王玉帅,2014);该政策的补贴范围和对象不清晰,仅仅考虑政府是否能够承受,并未考虑农民事实上是否得到实惠,补贴的效率和公平难以兼顾(何蒲明,2005);直接补贴对农业产量的促进作用比较有限(Adams et al.,2001;ChauGorter,2005;GoodwinMishra,2006;SckokiaMoro,2009);直接收入补贴不应该被当成脱贫致富的工具(John Baffes,Jacob Meerman,1997),它的主要用途应该是生态环境保护和食物安全(Kathryn B.Bicknell,1999);等等。当然,也有学者提出,粮食直接补贴政策确实对农业发展有积极的影响:随着粮食直接补贴力度的不断加大,该政策确实提高了农业从业者收入,一定程度上使城乡差距缩小(林万龙,茹玉,2014);粮食直接补贴能促进粮食生产效率的提高,且收入性补贴的促进作用优于生产性补贴的促进作用(张玉周,2013);粮食直接补贴对粮食主产区的增产作用显著(刘旗,刘培培,2013);粮食直接补贴政策对中国(尤其是产粮大县)的粮食生产产生了正向促进作用,但是面对成本、价格双重挤压及资源约束趋紧的现状,需要进一步完善中国的粮食直接补贴体制(辛翔飞,张怡,王济民,2016)。国外有学者认为,中国虽然实施了农业补贴政策,但是效果不是很理想(Fred Gale et al.,2005),因此,研究该政策在实际操作中的经验和教训,提出能够使农业持续健康发展的切实可行的建议非常必要。

从粮食直接补贴对农民收入的影响方面来说,大多数学者都认为粮食直接补贴增加了农民收入,但在地域、富裕程度不同的农户、补贴力度等方面呈现明显的不平衡。以单一农场补贴为例,有些学者认为这种脱钩性质补贴提高了农户的收入水平(Hennessy,1998;AntonLe Mouel,2004)。Burfisher M.E.和Hopkins J.(2003)对美国的生产者灵活性支付项目的实施效果进行评估,认为该补贴提高了农民的生活水平,使农民的储蓄提高、享受闲暇的时间增加等,但是补贴通常并没有全部被土地种植者得到。挂钩的直接补贴在某种程度上会抬高土地租金,因此土地所有者会以地租的形式从承租土地者处获取全部或者部分的直接补贴。由于土地租金上涨,土地种植者实质上只能获得一部分或者无法获得补贴(Ryan J,2001)。基于针对6省份1 000多户农户的大样本随机抽样调查数据,有学者发现,几乎所有农户都得到了补贴,表明政策实施对农民收入的提高具有一定的促进作用(黄季焜,王晓兵,智华勇等,2011);在2004年春耕生产季节,也是在该政策实施初期,种粮农民收入有明显增长(肖国安,2005);另外,有学者认为,粮食作物播种面积和商品粮补贴两种方式在相同标准下,各种规模农户收入增加的百分比不大,相对收入增加额最大的为大规模种植业农户与低兼业程度的种植业农户(王姣,2006)。当然,也有少数学者认为,虽然直接补贴能增加农民收入,但与拥有资源较多的富裕农户相比,小规模农户从中获益的程度远远低于前者。粮食直接补贴对粮食主产区帮助巨大,能增强农户种粮积极性,稳定粮食生产(何忠伟,2005),但在非粮食主产区的效果不如人意(刘艳,吴平,2012)。此外,还有学者发现,河南省直接补贴政策的实施提高了农民对政府的满意度,效果较好(杨茂,2007)。

从粮食直接补贴对粮食产量的影响方面来说,不同学者有不同见解。有学者认为,由于粮食直接补贴可以改变农户在粮食生产中要素投入行为,诸如化肥、农药等农资投入量,种植面积等,因此可以提高农户种粮积极性,刺激粮食产量增加(马述忠,冯冠胜,2010;沈淑霞,2008)。粮食直接补贴还可以通过扩大农户的流动性约束,缓解粮食生产的风险、改变农户农业投资,从而影响粮食生产(Hennessy,1998)。Anton和Mouel(2004)以单一农场补贴作为研究对象,发现粮食直接补贴政策可降低农户的经营风险,对风险规避型农户进行农业生产有激励作用;同时,还能使农户增加用于农业生产的投资,从而增加粮食产量。Kropp和Whitaker(2009)认为,粮食直接补贴能减轻粮食生产成本投入压力,使农户有更大的积极性来生产粮食,尤其是对一些存在资金流动性约束的农户而言,粮食直接补贴能降低生产成本,有利于其粮食产量增加。也有学者认为,提高粮食直接补贴对粮食产量虽然有积极作用,但效果不明显(肖国安,2005;孙顺强,朱桂英,2012)。侯明利(2009)对粮食直接补贴政策对粮食产量的影响进行实证研究,得出粮食直接补贴对粮食产量确实没有产生显著影响的结论。陆建康(2006)认为,较低的补贴标准无法影响农户种粮过程中的投入品种与数量,也无法刺激农户种粮积极性,因此其目前对提高粮食产量虽有积极的作用,但没有产生显著影响。臧文如(2010,2012)使用灰色系统关联度的方法计算补贴金额与粮食产量之间的关联性,认为对粮食财政补贴政策保障粮食数量安全积极作用的程度不能估计过高,粮食直接补贴政策很难有效地促进粮食生产增加。也有学者认为,部分粮食直接补贴与农民实际生产情况脱钩,政策的实施无法直接影响农户的种粮行为决策,进而影响农民的粮食产量(Schmitz et al.,2002;陈颂东,2007)。有研究采用我国中部三个省份的农户实地调查数据,使用PMP模型进行实证分析得出结论:按计税面积作为补贴标准进行粮食直接补贴对粮食产量的影响不大;从增产成效来看,按粮食产量进行补贴低于按播种面积进行补贴,不管是按计税面积还是播种面积补贴,当前的补贴标准对粮食产量影响都不大(王姣,2006)。有研究指出,生产性粮食补贴政策对粮食生产的影响小于收入性粮食补贴政策对粮食生产的影响(张玉周,2013)。研究河南省2004—2009年粮食生产的实证表明,直接补贴对粮食主产区粮食产量的提高效果明显优于对非粮食主产区的增产效果(刘旗,刘培培,2013)。因此,学术界关于粮食直接补贴政策对粮食产量的影响的观点不一,有的认为效果明显,有的认为效果不明显,具体如何有待进一步研究。

从粮食直接补贴对粮食作物播种面积的影响角度来说,主流观点是粮食直接补贴对扩大粮食作物播种面积没有效果。较多研究表明,粮食直接补贴并不能扩大粮食的播种面积,播种面积的扩大往往与价格相关,因此不能依靠播种面积的扩大来提高产量(刘旗,刘培培,2013)。李韬(2014)依据河北省微观农户调研数据,采用双变量Probi模型,发现尽管农户对粮食直接补贴政策的满意度较高,但是粮食补贴政策却没有明显提升农户的种粮意愿,从而未能对扩大粮食播种面积起到作用。但也有少数学者表示,粮食直接补贴激发了农民的积极性,农民因此扩大种粮面积,有利于全国粮食总产量的增加(盛艳,2006;韩喜平,2007;朱红根,2007;肖大伟,2010)。有研究根据河南省6市9县的调查数据建立模型,也得出粮食直接补贴政策促进了粮食作物播种面积扩大及单产增加的结论(张淑杰,2012)。有研究利用江西省的微观农户调研数据建立模型,发现粮食直接补贴提高了纯种粮农户的生产积极性,从而有助于粮食作物播种面积增加(刘克春,2010)。有研究根据安徽省微观农户调研数据,采用线性规划模型,得出粮食直接补贴增加了农户的粮食种植面积的结论(吴连翠,2011)。陈波(2005)设计了一个带补贴的Uzawa模型,采用数学推导的方式,认为粮食直接补贴可以提高农民种粮积极性,使粮食作物播种面积在均衡区间水平内上升。粮食直接补贴还能够平抑农民收入的波动,从而增加生产规模,从某种程度上能使农户增加种粮面积。Young和Westcott(2000)以美国生产灵活性合同(粮食直接补贴)为例,认为该项补贴政策能显著地提高农作物播种面积,提升幅度为18万～57万英亩/年。Becker A.和Judge R.(2012)利用系统广义矩估计(GMM),得到美国南部直接支付和生产灵活性合同补贴对稻谷种植面积有着促进作用的结论。

此外,还有学者表示,粮食直接补贴政策促进了化肥和农药的使用,过度的药物使用破坏了农业生态环境,致使实际耕地面积减少(曾瑜,2016)。国外有研究认为,农业补贴政策扭曲了农产品的市场价格,不利于农产品的贸易自由化(A.Bstoeck,1981;Ian M.Sheldon et al.,2001;Luanne Lohr,2001)。

国内粮食直接补贴政策的出台是为了提高农民种粮积极性,促进农民增产增收及农业的发展,进而缩小城乡收入差距,具有鲜明的中国特色。粮食直接补贴涉及面最广,而且财政支出也最多,应最大限度地发挥其作用机制,让广大农民从中受惠,避免资源浪费。该项政策具体实施效果如何,是否促进农民增产增收,增产增收数量是否显著,是目前学术界普遍关注的问题。自从2004年政策实施以来,学术界对此问题的研究视角、方法及内容各有千秋:部分学者从理论角度研究,部分学者从实证角度切入;内容包括该项政策与播种面积的关系,与农民收入的关系,与粮食产量的关系等,不一而足;研究结论也有很大差异。总体而言,粮食直接补贴政策对农民收入增加确实能起到一定的促进效果,但是在地域、富农小农、补贴力度等方面也存在一些不平衡。在其对粮食产量方面的影响作用方面,国内外文献目前还存在争议,需作进一步研究。目前,农业供给侧结构性改革的观念深入人心,但从这一视角研究粮食直接补贴执行效果的文献甚少。因此,本书立足于当前实际情况,在农业供给侧结构性改革的背景下,研究粮食直接补贴政策的实施效果并提出切实可行的政策建议,具有时代意义,在一定程度上完善了粮食直接补贴政策的相关研究,也对实践具有指导意义。