土地承包经营权的保护
一、问题的提出
《农村土地承包法》针对当前农村土地承包的实际，赋予了土地家庭承包经营权丰富的内涵和可操作的确定性，并对农村家庭承包实施物权保护，该法第二十七条至第三十二条专门对土地承包经营权的保护作了规定，体现了立法的改革精神，顺应了完善农村土地制度和农业发展进入新阶段的要求。
在研究土地承包经营权的保护之前，先看一则案例，并思考之。
案例43：卢某与丛某、金家庄村委会农村土地承包经营权纠纷案[18]
二审法院认为，丛某与金家庄村委会于1999年签订土地承包合同，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强行性规定，是合法有效的，丛某依据上述合同依法取得对案涉土地的承包经营权。在案证据表明，卢某与金家庄村委会之间的土地承包合同虽然载明的签订时间为1999年1月1日，但该合同的实际形成时间为2013年前后，乙方黄某名字上的手印也是卢某于2017年领取承包合同及经营权证书时加盖的，联系丛某、卢某均认可丛某于2017年就涉案土地向卢某主张权利的事实，足以认定涉案土地承包经营
上述案例，涉及承包地收回问题。试问：《农村土地承包法》对土地承包经营权的保护有哪些具体规定？
二、承包期内，发包方不得收回或调整承包地
（一）承包期内，发包方不得收回承包地
1.承包期内，发包方不得随意收回承包地，是《农村土地承包法》的一个重要原则，《民法典》第三百三十七条亦明确规定，承包期内不得随意收回、调整承包地，是农村土地承包立法的核心内容。赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包关系的长期稳定，是土地承包经营权立法的重要指导思想。[19]正反两方面经验教训表明，发包方随意收回、调整承包地，是农村土地承包关系不稳定的主要因素，也是农村土地承包立法需要解决的关键问题。承包期内发包方不得随意收回、调整承包地，是本法的关键条款。农村土地承包关系长期不变，保护农民的土地承包经营权，首要的一点就是，在承包期内，发包方原则上不得随意收回、调整承包方的承包地，使广大农民真正感到他们承包的土地和土地承包经营权是受到法律保护的，是有保障的。因此，《农村土地承包法》第二十七条第一款作出了原则性规定，即承包期内发包方不得收回承包地。按照本条规定，除第三款规定的情形以外，在承包期内，发包方不得以其他任何理由收回承包方的承包地。
2.承包方进镇落户的有权保留承包地。根据《农村土地承包法》第二十七条第二款之规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇的，有权按照自己的意愿保留土地承包经营权或者依法进行流转。对此，中共中央、国务院于2000年发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》明确指出：对进镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿流转。据此，本条规定，承包期内承包方全家进镇落户的，承包方愿意保留自己的土地承包经营权的，发包方应当予以保留，不得收回其承包地；承包方不能或者不愿意亲自耕种，希望进行土地承包经营权流转的，发包方应当允许承包方对其土地承包经营权进行流转。当然，承包方如果有了稳定的就业和收入来源，愿意将承包地交回的，发包方应当接受，并依法另行安排承包。
3.保护妇女的土地承包经营权。男女平等是宪法原则，农村妇女是一个弱势群体，需要全社会的关注和保护。农村妇女的土地承包经营权得不到保障，还会影响其子女应当享有的土地承包经营权。对此，《农村土地承包法》第六条规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。该法第三十一条针对妇女结婚、离婚或者丧偶时土地承包经营权受到侵害的情形作出规定，以确保这些妇女应有的承包地不受侵害。具体分为下面两种情况：
（1）妇女结婚。妇女结婚的，嫁人方所在地应当按照有关规定优先解决妇女的土地承包经营权问题，在没有解决之前，出嫁妇女娘家所在地的发包方不得强行收回其原承包地。
（2）妇女离婚或者丧偶。妇女离婚或者丧偶后仍在原居住地生活的，原居住地应当保证该妇女有一份承包地；妇女离婚或者丧偶后不在原居住地生活而迁到其他地方的，新居住地所在村、村民小组应当为妇女解决一份承包地，在解决之前，妇女原居住地的发包方应当保留妇女的土地承包经营权，不得收回其承包地。
（二）承包期内，发包方不得调整承包地
赋予农民长期而有保障的土地使用权，保持农村土地承包关系的长期稳定，是将土地承包经营权物权化的立法宗旨和指导思想。[20]根据《农村土地承包法》第二十八条、第二十九条之规定，在承包期内，发包方以不得调整承包地为原则，以调整承包地为例外。
1.承包期内不得随意调整承包地。一些地方土地承包关系不够稳定，一个重要原因就是，在承包期内，发包方频繁调整承包地，带来了不少问题，造成人心不稳。一是反复调整承包地，使农民群众对中央的承包政策及其贯彻落实情况信心不足，心存疑虑。二是经常调整承包地明显影响农民在土地上投入的积极性，承包方不敢或者不愿对土地进行长期投入，结果将会造成土地肥力下降，甚至使一些农民产生短期行为，进行掠夺式经营，破坏地力。三是经常调整承包地进一步造成每个农户的承包地地块细化，不利于推广使用先进农业技术和机械化作业。四是在调整过程中难免有个别基层干部借机为亲友谋取私利，造成不公平，引发新的矛盾。对此，《农村土地承包法》第二十八条第一款明确规定：承包期内，发包方不得收回承包地。同时，这也正符合中央倡导的“增人不增地、减人不减地”的精神。《民法典》第三百三十六条规定，承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包的法律规定办理。2019年11月，《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》再次明确要求，“农户承包地要保持稳定，发包方及其他经济组织和个人不得违法调整”。
2.承包期内，发包方调整承包地的例外情形。根据《农村土地承包法》第二十八条第二款之规定，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，可以对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整。为切实保障承包方的土地承包经营权，稳定土地承包关系，上述规定对于个别调整施加了严格的限制：
（1）只有出现自然灾害等特殊情况，才允许按照规定进行个别调整；至于什么是特殊情况，必须严格依法解释，发包方不得随意自行解释。
（2）允许进行的调整只限在个别农户之间进行，不得扩大范围，更不能在全村范围内打乱原承包地进行重新分配、承包。
（3）允许个别调整的对象只限于耕地和草地，不包括林地。
（4）个别调整必须遵循法律规定的程序：首先必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，其次报乡（镇）人民政府批准后，最后报县级人民政府农业行政主管部门批准。未经这些程序，不能进行调整。
同时，根据《农村土地承包法》第二十九条之规定，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：集体经济组织依法预留的机动地；通过依法开垦等方式增加的；承包方依法、自愿交回的。(https://www.daowen.com)
3.应当注意的问题。依照最高人民法院《土地承包纠纷解释》第六条规定，因发包方违法调整承包地产生的纠纷，按照不同情况，应分别作出如下处理：（1）发包方未将承包地另行发包给他人，承包方请求返还承包地的，应予支持；（2）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方与第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。
三、承包地的收回和交回
（一）承包地的收回
根据《农村土地承包法》第二十七条第三款之规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口的，应当交回承包的耕地和草地。承包方不交回的，发包方可以收回。这是发包方可以收回承包地的唯一情形，但在实践中必须从严掌握这一规定：
1.本款规定的两个条件（即承包方全家迁入设区的市，并且转为非农业户口），必须同时得到满足。承包方不是全家迁入的、全家迁入设区的市但未转为非农业户口的、全家迁入小城镇的，都不能收回其承包地。
2.符合这两个条件的，承包方有义务交回其承包的耕地和草地，但不包括林地。因为林地的收获期比较长，要求承包方交回承包的林地不利于维护其承包收益。
3.承包方不主动交回的，发包方有权收回。但作为一项权利，发包方当然可以不行使这项权利，不要求收回承包地。
4.承包方获得补偿的权利。国家鼓励承包方和集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。为体现这一规定的要求，鼓励承包方在承包地上进行长期投入，提高土地的生产能力，在承包期内，承包方在承包地上投入，从而提高土地生产能力的，承包方依照规定交回承包地，或者发包方依法收回承包地时，承包方有权获得相应的补偿。具体补偿数额可由双方协商确定，或者请有关的评估机构进行估价。
（二）承包地的交回
在承包期内，出现下列情况，承包方可以自愿交回承包地：一是承包方家庭成员发生重大变化，没有能力继续耕种，又不愿意进行土地承包经营权流转；二是承包方进入非农产业，并且获得比较稳定的非农业收入，愿意放弃在农村的承包地。从长远来看，城市化和工业化的发展必然要求一部分农民加入工业劳动大军，这是不以人的意志为转移的发展趋势。允许农民自愿交回承包地，不仅有利于促进农村富余劳动力向第二、第三产业和城市转移，加快我国城市化、工业化的步伐，而且有利于农村土地适当集中，发展规模经营，提高我国农业的生产率水平和国际竞争力。因此，《农村土地承包法》第三十条明确规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。这里的“承包地”，包括耕地、草地和林地。
在实践中，承包方自愿交回承包地时，应当注意下列问题：
1.承包方应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。具体包括两方面要求：（1）承包方应当提前半年通知发包方。因为土地的耕作有很强的季节性，俗语有“误了庄稼一季子”，因此，为了不误农时，不荒芜土地，承包方决定自愿交回土地时应当给发包方留下一段合理的时间，以便发包方寻找其他承包人，另行承包给他人种植。考虑到我国大部分地区实行每年两季播种的耕作制度，故承包方应当提前半年发出通知。（2）承包方的通知必须采取书面形式。因为承包方将承包地交回发包方是一件非常重大的事情，不能以口头方式作出约定，必须采取书面形式。采取书面形式，主要是为了保护承包方的利益，以防“君子协议”出现纷争时“空口无凭”，故应当立字为据。
2.承包期内不得再要求承包土地。承包方一旦自愿将承包地交回发包方，在该承包期内，不得再要求承包土地。实践中，在农产品价格低落、种田没有效益时，有的农民提出将承包地交回发包方，进城打工获得一定的非农收入。此时发包方不愿意接受，因为交回的承包地可能无人耕种，地上的税费就无人承担。另外，进城打工的农民一旦在城市遇到困难或者农产品价格高涨时，又向发包方提出要求重新承包土地。但如果原承包地已经交给其他农户耕种，就容易发生纠纷，也会给发包方的工作增加不必要的负担。因此，承包方必须十分慎重对待交回承包地的事情。如果感到自己的非农就业、非农收入尚不稳定，对生活保障尚有疑虑，同时又无力或者不愿意耕种承包地的，可以将承包地的土地承包经营权依法转包、出租给他人耕种，不要轻易交回承包地。
3.按照《农村土地承包法》第三十条之规定，承包方自愿交回承包地的，承包期内不得再要求承包土地。当承包方交回承包地后，在该轮承包期内不能再要求承包土地，将来在新一轮承包时，还有权依法承包土地。同时，在必要的情况下，发包方可以根据具体情况，主动给承包方另行安排承包地，则无不可。
进城务工落户农民在承包期内的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，是基于其集体经济组织成员身份享有的财产性权利，在农民落户就业还处于不稳定状态时，不能剥夺其享有的上述权利。对此，在制度设计上把握了三个原则：第一，承包期内，农民进城落户，无论是部分成员还是举家迁入，都不以退出土地承包权为前置条件，稳定是主基调。第二，承包期内，农民全家在城镇落户后，引导支持其依法自愿有偿转让承包地或流转土地经营权。第三，把是否交回承包地的选择权交给进城落户农民和其原所在的集体经济组织，不代替农民和集体经济组织选择。[21]
四、承包收益的继承
家庭承包取得的土地承包经营权不发生继承问题。因为家庭承包是集体经济组织内部的农户进行的承包，以户为生产经营单位，承包过程强调公平，承包地具有社会保障功能。通过家庭承包形式取得的土地承包经营权，家庭的某个或者部分成员死亡的，只要作为承包单位的户还存在，土地承包经营权就不发生继承问题。只有当家庭成员全部死亡，土地承包经营权才消灭，承包地才回归发包方。而且，从理论上说，农村集体经济组织内部人人有份的家庭承包，是农村集体经济组织成员的一项权利，原承包人死亡的，具有承包资格的继承人才能继承土地承包经营权，如果继承人不是集体经济组织的成员，也就不应当享有土地承包经营权的继承权，否则就会损害集体经济组织其他成员的权益。
根据《农村土地承包法》第三十二条“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”之规定，只有承包人应当取得的收益，才能依法继承。具体而言：
1.承包人应得的收益可以依法继承。在承包期内，承包人死亡的，其依法应当获得的承包收益，按照继承法的规定继承。《农村土地承包法》第二章规范的是家庭承包，所以，“承包人”应当理解为承包户的家庭成员。具体包括两种情况：一是在承包期内，家庭成员之一死亡的（如户主去世），承包户的土地承包经营权不发生继承问题，承包地由家庭其他成员继续耕种；但该成员依法应得的承包收益属于死者的遗产，应当按照继承法的规定继承。二是在承包期内，承包方的家庭成员全部死亡的，该土地上承包关系的承包方消亡，由发包方收回承包地。承包户的其他成员死亡，可以适用前一种情况进行继承，但承包户的最后一个成员死亡后，其应当获得的承包收益，也可以依法继承。
2.林地的承包人死亡后可以继续承包。考虑到林地具有一定的特殊性，如投资周期长，见效慢等，因此，《农村土地承包法》将林地与耕地、草地区别对待，这是符合实际的。按照本条规定，林地的承包人死亡的，其继承人在承包期内可以继续承包。承包林地的承包户的某个家庭成员死亡的，由其他成员继续承包。所以，本条主要是指，家庭承包的林地，在家庭成员全部死亡时，最后一个死亡的家庭成员的继承人（可以是本集体经济组织成员，也可以是集体经济组织以外的继承人），在承包期内均可以继续承包，直到承包期满。
五、对案例43的简要评析
在本案中，当事人争议的焦点是“一地数包”的处理问题。依据2005年《土地承包纠纷解释》第二十条“发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：（一）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；（二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据”的规定[22]，丛某、卢某均对涉案的土地主张承包经营权，均没有办理土地承包经营权登记，丛某于1999年1月1日签订土地承包经营权合同，则依法取得了土地承包经营权，而卢某系2013年前后取得土地承包经营权，在丛某没有放弃土地承包经营权的情况下，系对丛某土地承包经营权的侵害。因此，丛某依法享有土地承包经营权，而卢某主张享有土地承包经营权是没有法律依据的。