案例50：民生小额贷公司与张某、孙某执行异议纠纷案
最高人民法院经审查认为：关于案涉房屋是否为张某、孙某的共有财产的问题。依照《物权法》第九条的规定，不动产物权登记是不动产物权设立的生效要件，但法律另有规定的除外。本案中，案涉房屋于1990年3月30日由孙某之父拆建，使用土地性质为集体土地，原始户主为孙某之父，1991年经分家析产确定房屋归孙某所有。孙某与张某于1991年3月5日结婚，1991年11月15日孙某申请对该房屋进行所有权登记，该房屋及集体土地使用证随后均被登记在孙某名下。鉴于案涉房屋所使用土地为集体土地中的宅基地，宅基地使用权不以登记为生效要件，对于宅基地上因合法建造、拆除房屋等事实行为设立和消灭物权的，应自该事实行为成就时发生效力，故原审判决根据案涉房屋于1991年11月15日初始登记的情况即认定该房产初始所有人为孙某欠妥，案涉房屋作为农村宅基地上建造的房屋，自建造完成之日物权设立。后该房屋因分家析产于1991年11月15日登记于孙某个人名下，但因在析产时孙某已与张某成婚，根据宅基地使用权的福利性质和“一户一宅”的农村宅基地政策，该房屋及拆迁后的补偿款，应认定为孙某、张某共同共有。民生小额贷公司主张案涉房屋为孙某之父对孙某个人的赠与，并援引《婚姻法解释（二）》第二十二条关于“当事人结婚前，父母为双方购置房屋出资的，该出资应当认定为对自己子女的个人赠与”的规定，与本案作为农村房屋的实际情况不符，因此不适用于本案。
关于人民法院是否应在本案中对张某主张的民事权益进行审查及裁判的问题。人民法院在审理张某所提起的案外人执行异议之诉的过程中，判断张某就案涉房产是否享有足以排除强制执行的民事权益，必然涉及对张某所主张的实体权利进行实体审查，这属于执行异议之诉案件的审理范围。孙某、张某已于2018年1月24日经法院判决离婚，对案涉房屋所涉及的夫妻共同财产份额，根据《民事诉讼法解释》第三百一十二条第二款之规定，张某既可以单独提起分割诉讼，也可以在本案中同时提出确认其权利的诉讼请求，人民法院亦可以就此一并作出裁判，民生小额贷公司主张张某仅能另案主张权利与上述法律规定明显不符，其据此提出的再审理由不能成立。
上述案例，涉及宅基地使用权问题。试问：何谓宅基地使用权？其有何法律特征？宅基地使用权是如何取得的？宅基地使用权的效力如何？宅基地可否允许流转？宅基地使用权消灭的情形有哪些？
二、宅基地使用权的法律意义
所谓宅基地使用权，是指宅基地使用权人依法享有占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造房屋、其他附着物，并排除他人干涉的权利。我国《民法典》第三百六十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权具有如下法律特征：
1.宅基地使用权在性质上为用益物权。在宅基地使用权中，权利人有权在土地上建造房屋、其他附着物，并有权排除他人的干涉。因此，宅基地使用权是一种用益物权。
2.宅基地使用权的主体是农村集体组织的村民。需要特别注意的是，根据《民法典》物权编和《土地管理法》的规定，宅基地使用权的主体只能是农村村民，其他人不能成为宅基地使用权的主体。宅基地使用权是农民基于集体成员的身份而享有的福利保障，可解决农民的基本居住问题。[2]虽然现实中有城镇居民购买农村住房的情况，但由于国家法律和有关政策对宅基地使用权主体的限制，城镇购买者不能取得宅基地使用权，这种购房行为当属无效。
3.宅基地使用权的客体是农村集体所有的土地。宅基地使用权的客体是宅基地，包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地。从现行法律规定来看，能够作为宅基地的土地只能是农村集体所有的土地。国有土地只能作为土地使用权的客体，不能作为宅基地的客体。所谓“集体所有的土地”，其范围应当作广义理解，即包括土地的地表、空中和地中，集体经济组织的成员可以在集体所有土地的地表、空中、地中建造住宅及其附属设施。[3]
宅基地与建设用地使用权和土地承包经营权不同，《民法典》物权编规定的宅基地必须是集体所有的土地，宅基地使用权是设定在集体所有的土地上的用益物权。建设用地使用权，是指对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利；土地承包经营权所指向的土地，则是农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地。准确把握宅基地的所有权性质，对处理涉及农村房屋的转让、出租等纠纷，意义重大。
4.宅基地使用权的行使受到严格限制。由于宅基地使用权是与集体经济组织成员的资格联系在一起的，在一定程度上具有福利和社会保障的功能，因此，宅基地使用权的行使受到了法律的严格限制，如不得单独转让、抵押等。因非本经济组织成员购买宅基地房屋的合同，损害法律、行政法规以及国家政策所维护的社会公共利益而应当认定无效。[4]
宅基地使用权在本质上属于土地使用权，两者存在明显区别：（1）取得方式不同。从现行法律的规定来看，宅基地使用权的取得主要是采取审批的方式，而土地使用权的取得则通过出让或转让方式进行。（2）权利内容不同。如宅基地使用权不能转让、抵押、投资入股，但土地使用权则可以转让、抵押等。（3）权利主体的身份限制不同。土地使用权的主体基本上没有限制，自然人、法人均可，且不受隶属关系的限制；而宅基地使用权的主体只能是自然人，且大多与宅基地的所有人有一定的隶属关系。（4）权利客体不同。宅基地使用权的客体是农村集体所有的土地，而土地使用权的客体是城镇国有土地。
三、宅基地使用权的取得
实践中，村民取得宅基地的方式有土地改革分配房屋、继承房屋遗产、合法审批建房、购买房屋以及获取赠与房产等形式，目前各地对宅基地的分配标准也有不同的规定。由于种种原因，相当一部分农户拥有两处以上宅基地，而且宅基地的面积也多少不均。
《民法典》物权编规定，宅基地使用权的取得适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准……”根据《民法典》物权编和《土地管理法》的规定，农村村民主要应当通过申请并获得批准的形式取得宅基地的使用权。一般来说，通过申请审批取得宅基地使用权，应当具备以下五个条件：[5]
1.取得宅基地的村民资格。符合无宅基地的、家庭人口众多确需分户居住的、因国家或乡（镇）建设需要另行安排宅基地的或者在农村落户需建住宅而无宅基地的情况的村民，才可向所在村民委员会或农村集体经济组织申请划批宅基地。
2.取得宅基地使用权的方式。历史上虽然宅基地使用权的取得有多种形式，但在现阶段，申请、审批为主要的原始取得方式。申请宅基地的程序：（1）村民首先向所在的农村集体经济组织——村委会提出申请，村委会同意后将申请提交乡（镇）土地管理部门；（2）乡（镇）土地管理部门接到申请后到现场查看；（3）申请人填写“建房用地申请表”，经乡（镇）人民政府审核后报县级人民政府土地管理部门审批。
3.可以作为宅基地的土地范围。并不是所有农村集体所有的土地都可以作为宅基地使用，村民申请宅基地要符合乡（镇）土地利用总体规划，尽量利用原有的宅基地和村内空闲地。如果只能占用农用地作宅基地，按照《土地管理法》第四十四条的规定，还要报省级人民政府批准，并办理农用地转用批准手续。
4.申请宅基地应当以户为基本单位，根据家庭成员人数确定宅基地面积，且原则上每户只能拥有一处宅基地。
5.宅基地的分配标准和面积。关于宅基地的分配标准和面积，国家并无统一规定，而是由各省、自治区、直辖市根据当地土地、人口和经济状况等，自行作出具体规定。各级政府批准使用宅基地，应当严格按照当地制定的分配标准执行，不得超出规定面积数额。
四、宅基地使用权的效力(https://www.daowen.com)
宅基地使用权是一种用益物权，其效力表现为：
1.宅基地使用权人经依法申请批准取得宅基地使用权后，便享有对宅基地的独占权，任何组织和个人均不得非法干涉、擅自使用或剥夺其宅基地的使用权。否则，即对宅基地使用权构成侵权。
2.宅基地使用权人拥有的宅基地使用权是无期限的权利。宅基地使用权没有明确的时间限制，不管宅基地使用的年限长短及其建设情况如何，宅基地使用权非依法定原因不被剥夺。对于宅基地上的建房，与宅基地使用权同时受法律的长期保障，宅基地使用权人得自由行使权利。
3.宅基地使用权享有在宅基地空闲处修建其他附着物的权利。宅基地使用权人在主要住宅建筑外，可自行在宅基地范围内建设其他生产或生活需要的建筑和设施。
4.宅基地使用权不得转让和抵押。目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本，放开宅基地使用权转让和抵押的条件尚不成熟，特别是农民一户只有一处宅基地，一旦失去住房及其宅基地，就将丧失基本生存条件，影响社会稳定。[6]
五、宅基地使用权的流转
我国法律对于宅基地使用权的流转问题并没有采取明确禁止的态度，而是进行了几方面的限制：（1）转让房屋农民，再申请宅基地方面的限制。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，不得再申请宅基地。因为如果农民将房屋转让给他人，那么根据“地随房走”的原则，宅基地使用权也不再属于该农民。为了保证一户一宅制度的实现，转让者不能再申请分配宅基地。（2）转让对象的限制。即农民不得向城镇居民转让宅基地使用权。（3）转让后的用途限制。宅基地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。
1.宅基地使用权继承问题。根据我国法律的规定，公民有权处分其个人所有的合法财产，在公民死亡时，其个人的合法财产可以被继承。因此，解决宅基地能否被继承的问题，首先需要确认宅基地是否属于我国公民的个人合法财产。《土地管理法》第九条规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，故公民对宅基地只有使用权，而没有所有权，即宅基地不属于我国公民的个人合法财产，不能继承。但是，在宅基地之上建造的房屋，属于公民的个人合法财产，属于《民法典》第一千一百二十二条规定的遗产范围，房屋是可以继承的，而我国实行“房地一体主义”，凡是房屋产权合法转移的，宅基地使用权也随之转移，因此继承人之所以可以继续使用宅基地是房屋继承的结果，而非宅基地使用权可以继承的体现。根据继承法的法理，不应当对继承人的主体资格进行限制，也就是说，不论继承人是否为本集体经济组织成员，都有权继承。但基于农村宅基地使用权的特殊性质，对于不同的继承人可提出不同的要求：首先，符合《民法典》继承编规定的继承人，都有权继承农村宅基地使用权。其次，继承人均为集体经济组织成员的，其已有宅基地与继承宅基地合计面积超出当地政府规定的面积标准，应当将多出的面积退还集体，并有权要求对地上房屋价值进行补偿。这项规则可称为“超标退还规则”。再次，如果继承人均为非集体经济组织成员的，应当在合理期限内转让房屋及宅基地，原集体经济组织成员有优先购买权。这项规则称为“强制转让规则”。最后，继承人既有本集体经济组织成员又有非集体经济组织成员的，本集体经济组织成员适用“超标退还规则”，非集体经济组织成员适用“强制转让规则”。如果采取上述规则，则可以在允许宅基地使用权继承的情况下化解农村土地资源紧张与一户拥有多处宅基地的矛盾。
2.宅基地使用权出租问题。《土地管理法》第六十六条规定，不按照批准的用途使用土地的，农村集体在经过法定程序后，可以收回土地使用权，而所谓不按照规定的用途使用土地，就是指单位或者个人取得集体土地使用权后擅自改变依法批准的用途，将土地用于其他建设项目或者达到某种目的。而宅基地使用权是具有一定的福利性质和社会保障性质的用益物权，其与农民自身居住生活密切相关。因此，如果宅基地使用权人将宅基地使用权出租，不得与保障农民自身生存条件相背离。在有限制地允许宅基地使用权转让的前提下，允许宅基地使用权的出租是合理的，也是必要的，但必须以不改变宅基地之用途为前提。
3.宅基地使用权转让问题。目前关于农村村民之间转让宅基地使用权主要有两种观点：一种是允许自由转让，另一种是有条件地允许转让。第一种观点认为，依照现有的法律和行政法规对农村村民之间的宅基地转让没有禁止性的规定，依据“法无规定不禁止”的原则，农村村民之间转让宅基地不应加以限制。第二种观点认为，农村村民之间转让宅基地使用权需要具备各种前提条件，如转让人拥有二处以上的农村住房（含宅基地）；受让人没有住房和宅基地且符合宅基地使用权分配条件；转让行为须征得本集体经济组织同意；等等。对比以上两种观点，审判实践中应采纳后一种观点：一是因为根据宅基地取得程序，转让行为应经村委会同意，报乡政府土地部门批准备案，进行物权登记；二是因为转让应进行公示，私下转让违反了《土地管理法》“一户只能拥有一处宅基地”的规定，后果是少数人拥有多处宅基地，而其他成员在没有宅基地的情况下只能挤占耕地。
我国现行法律规定禁止农村村民向城镇居民转让宅基地使用权。根据《土地管理法》的规定，农民向城镇居民转让宅基地使用权以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效。例如，城镇居民与农村居民签订了购买宅基地或者房屋合同，农村居民不交付宅基地或者房屋，城镇居民向法院起诉，要求农村居民履行合同，此类合同如何处理？目前法律包括《民法典》物权编在内都没有对是否允许城镇居民在农村购买宅基地或者房屋作出明确规定，因此裁判时就需要适用国家政策。考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权和房屋是农民安身立命之本，现在放开宅基地使用权和房屋转让的条件尚不成熟，因此，国家政策禁止城镇居民在农村购买宅基地或者房屋。人民法院不应支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。城市居民争相购买“小产权房”“乡产权房”的原因主要有两个：一是城市国有土地上开发建造的房屋价格不断高涨，令广大购房人难以承受；二是在客观存在的二元土地所有结构下，集体建设用地具有明显的成本优势。宣告相关买卖行为无效，能够对可能继发的潜在交易需求予以必要的警示。但妥善解决这一颇具普遍性的问题，的确也给制度设计者提出了不容回避的严峻课题。目前，很多法院是通过判决合同无效并让出卖人对房屋增值部分按照其过错比例对买受人承担赔偿责任来平衡双方当事人的利益关系。司法实践中对于宅基地使用权的转让问题需区别对待：对农村村民之间的转让可以根据情况有条件地允许，但需完善相关的登记、公示制度以保护各方利益。而对于将宅基地使用权转让给城市居民的行为则应严格禁止，认定买卖合同无效，不应受到法律保护。
4.关于宅基地使用权的抵押问题。根据《民法典》第三百九十九条的规定，宅基地使用权不得抵押。实践中，宅基地使用权的抵押一般都由住房抵押而来，如果允许抵押宅基地，则存在诸多问题。比如，因实现抵押权而丧失宅基地使用权的村民，如不能再次分得宅基地，其居住问题将难以解决；在实现抵押权时，房屋可以查封，但不能卖，也将导致抵押权无法实现。因此法律明确规定宅基地使用权不得抵押。既然法律已明确规定，则无论在集体经济组织外部，还是集体经济组织内部，均不得将宅基地使用权用于抵押。而且，不仅宅基地使用权不能抵押，在宅基地上建造的房屋也不能抵押，否则由于存在宅基地不得抵押的法律规定而使房屋的抵押权人不能实现房屋的抵押权。实践中出现以农村房屋或宅基地使用权作为抵押的，应当认定无效。因此，《民法典》物权编延续了《担保法》《物权法》的相关规定，禁止以宅基地使用权抵押。[7]
六、宅基地使用权的消灭
宅基地使用权消灭情形，主要有如下几种：
1.宅基地的收回。因乡村公共设施和公益事业建设的需要，农村集体经济组织经县级人民政府批准，有权收回宅基地，但应当向宅基地使用权人补偿因此受到的损害，并对没有宅基地的村民重新分配宅基地。
2.宅基地的征收。国家为了社会公共利益的需要，征收宅基地使用权的，该宅基地使用权消灭。在宅基地使用权被征收后，原宅基地使用权人有权向土地所有人重新申请宅基地使用权。
3.宅基地使用权的抛弃。宅基地使用权虽是经审批取得的，但毕竟属于一种民事权利，因此，权利人有权抛弃宅基地使用权。但为防止权利人利用抛弃宅基地使用权而取得其他更为有利的宅基地使用权，宅基地使用权人抛弃宅基地使用权的，不得再申请新的宅基地使用权。
4.宅基地的灭失。《民法典》第三百六十四条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地。”作为宅基地使用权客体的土地，如果发生灭失，则宅基地使用权丧失了存在的基地，应归于消灭。为保障居民的基本生活需要，在宅基地灭失的情况下，原宅基地使用权人有权重新申请宅基地使用权。但是，如果只是宅基地上的建筑物或其他附属物灭失，则不影响宅基地使用权的效力。宅基地使用权人有权在宅基地上重新建造房屋，以供居住。
七、对案例50的简要评析
在本案中，宅基地使用权的取得坚持“一户一宅”的原则，且不以登记为有效设立的前提，因在宅基地使用权上合法建造的事实行为而完成物权设立行为。在涉案房屋建造时，孙某与张某已经结婚，该房屋及宅基地使用权应当认定为夫妻共同所有。若仅仅以该房产初始登记的所有权人为孙某，即认定为孙某个人财产，既与事实不符，亦不利于保护张某的权益，损害了张某作为集体经济组织成员的宅基地使用权的“福利”。虽然涉案房产被拆迁，但该拆迁补偿款仍然视为夫妻共同财产，张某应当享有的部分不得清偿孙某的个人债务。
[1] 最高人民法院物权法研究小组编著：《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第446页。
[2] 详见最高人民法院（2019）最高法民申5205号民事裁定书。
[3] 黄薇主编：《中华人民共和国民法典释义（上）》，法律出版社2020年版，第700页。
[4] 参见梁慧星、陈华彬：《物权法》（第6版），法律出版社2019年版，第248页。
[5] 参见杜万华主编：《〈第八次全国法院民商事审判工作会议（民事部分）纪要〉理解与适用》，人民法院出版社2017年版，第343页。
[6] 最高人民法院物权法研究小组编著：《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第458页。
[7] 黄薇主编：《中华人民共和国民法典释义（上）》，法律出版社2020年版，第702页。