1.4 我国食品安全监督管理体制
我国自中华人民共和国成立以来就对食品卫生和食品安全工作十分重视。总体上来说，我国食品安全监督管理体制的发展经历了从食品卫生监督管理体制到食品安全监督管理体制的转变，具体可分为集中监管、分散监管、协调监管、社会共治4个阶段，其中集中监管和分散监管两个阶段主要是在食品卫生监督管理体制下探索形成的，而协调监管和社会共治两个阶段是在食品安全监督管理体制下实践产生的。
（1）集中监管阶段（1949—1979）中华人民共和国成立初期，我国国民经济十分落后，人民群众生活困苦，国家面临的最大食品安全问题是粮食供应问题和由食物中毒引起的健康安全问题。在粮食供应问题方面，国家通过实行粮食计划供应体制，确保人们的基本粮食供给。在食源性疾病预防和控制方面，受到当时苏联卫生体制的影响，国家食品卫生管理工作主要由卫生部负责。如卫生部于1954年颁布的《卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站组织编制规定》就明确了各级卫生防疫站在食品卫生监管过程中的职责和任务。1964年又颁布了我国第一部食品卫生领域综合管理规章——《食品卫生管理试行条例》，以进一步加强食品卫生管理，预防食源性疾病发生。通过建立和完善食品卫生相关规章制度，组建专业的食品卫生监督队伍，逐渐形成了食品卫生监督网络体系，为预防食物有害因素引起的食物中毒、肠道传染病等疾病，提高食品卫生监督和管理水平，增进人民身体健康起到了积极的作用。
（2）分散监管阶段（1979—2009）改革开放以后，随着经济和科技的快速发展，我国食品工业得到了长足发展，食品工艺水平得到了明显提升。市场上的食品品种丰富多样，几乎涵盖了粮油、肉、蛋、水产品、蔬菜、水果、调味品等所有种类，粮食短缺问题基本得到解决，但由农兽药残留、致病菌等引起的食源性疾病安全问题仍然频发，而且食品卫生安全监管种类和监管范围进一步扩大。因此，卫生、农业、林业、工商、轻工、畜牧、水产、粮食、供销、经贸委、质监、环保等多部门共同参与管理并最终形成了由卫生、农业、质监、工商、进出口检验检疫等主要部门构成的食品卫生安全分散监管体系。这一时期先后颁布了《食品卫生管理条例》（1979）、《食品卫生法（试行）》（1982）、《食品卫生法》（1995）以及《国务院进一步加强食品安全工作的决定》（2004）等法律法规和规章制度，尤其是《食品卫生法》的颁布和实施，第一次将我国的食品监管制度上升到法律层面。根据这些法律法规，各部门从不同环节和不同品种加强对食品卫生安全进行分段监管，呈现多部门监管分散的特点。
（3）协调监管阶段（2009—2015）在多部门分散监管模式下，我国危害食品安全的事件仍然持续不断发生，如阜阳大头娃娃事件（2003）、孔雀石绿海产品事件（2005）、苏丹红红心鸭蛋事件（2006）、三聚氰胺奶粉事件（2008）等再次为食品安全监管工作模式敲响了警钟，这充分暴露了分散监管的混乱以及食品卫生监督管理体制的弊端。为进一步改善这种局面，2009年《食品安全法》经第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过并于2009年6月1日起施行，取代了之前的《食品卫生法》，这也标志着我国从食品卫生监督管理制度正式转变为食品安全监督管理制度。次年2月设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的议事协调机构，时任国务院副总理李克强担任委员会主任。委员会主要职责是分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。具体的食品安全监督管理由国务院卫生行政部门牵头负责，主要承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国家质量监督检验检疫总局（负责食品生产加工环节监管）、国家工商行政管理总局（负责食品流通环节监管）、国家食品药品监督管理总局（负责餐饮服务活动监管）以及农业部（负责初级农产品生产环节监管）则各司其职对食品安全进行分段监管，最终形成了由国务院食品安全委员会作为协调机构，质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门等进行从农田到餐桌的“分段监管为主、品种监管为辅”的协调监管模式。
（4）社会共治阶段（2015年至今）2015年10月1日，新修订的《食品安全法》正式实施，其中第三条规定：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”这不仅确立了当前食品安全工作的四项原则，也是首次将社会共治理念从政策表达层面纳入法律表达层面，确定了食品安全社会共治的法律依据。所谓食品安全社会共治就是食品安全监督管理工作在政府职能部门的指导下，食品生产经营者、社会组织（食品行业协会、新闻媒体、第三方检测认证机构等）、公众等社会各方力量积极参与，共同形成合力而构建的一种食品安全社会共管共治模式。在这种共治模式下，政府职能部门仍然是主导，要落实监管责任，生产经营者是第一安全责任主体，要担负主体责任，社会组织要加强自律他律，公众要提高食品安全意识，各方充分发挥各自优势和积极作用，积极主动参与监督，不断提高综合治理水平，共同实现社会共治目标（图1-2）。
图1-2 我国食品安全社会共治模式
为适应习近平新时代中国特色社会主义发展要求，坚持以人民为中心，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，完善市场监督管理体制，构建统一的市场监管体系，提高政府食品安全监管能力，根据《国务院机构改革方案》，2018年国务院将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，专门组建了国家市场监督管理总局，其主要职责包括负责市场综合监督管理、市场监管综合执法、食品安全监督管理综合协调以及食品安全监督管理等17个方面的工作。之前设立的国务院食品安全委员会具体工作也由国家市场监督管理总局承担。
国家市场监督管理总局机关共设置了办公厅、综合规划司、法规司、广告监督管理司、标准技术管理司等29个部门，其中在食品监管方面专门设立了食品安全协调司、食品生产安全监督管理司、食品经营安全监督管理司、特殊食品安全监督管理司、食品安全抽检检测司等机构。食品安全协调司主要职责是拟订推进食品安全战略的重大政策措施并组织实施；承担统筹协调食品全过程监管中的重大问题，推动健全食品安全跨地区跨部门协调联动机制工作；承办国务院食品安全委员会日常工作。食品生产安全监督管理司主要职责是分析掌握生产领域食品安全形势，拟订食品生产监督管理和食品生产者落实主体责任的制度措施并组织实施；组织食盐生产质量安全监督管理工作；组织开展食品生产企业监督检查；组织查处相关重大违法行为；指导企业建立健全食品安全可追溯体系。食品经营安全监督管理司主要职责是分析掌握流通和餐饮服务领域食品安全形势，拟订食品流通、餐饮服务、市场销售食用农产品监督管理和食品经营者落实主体责任的制度措施，组织实施并指导开展监督检查工作；组织食盐经营质量安全监督管理工作；组织实施餐饮质量安全提升行动；指导重大活动食品安全保障工作；组织查处相关重大违法行为。特殊食品安全监督管理司主要职责是分析掌握保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方乳粉等特殊食品领域安全形势，拟订特殊食品注册、备案和监督管理的制度措施并组织实施；组织查处相关重大违法行为。食品安全抽检监测司主要职责是拟订全国食品安全监督抽检计划并组织实施，定期公布相关信息；督促指导不合格食品核查、处置、召回；组织开展食品安全评价性抽检、风险预警和风险交流；参与制定食品安全标准、食品安全风险监测计划，承担风险监测工作，组织排查风险隐患。另外，广告监督管理司也负责部分食品广告的监管工作，其主要职责是拟订广告业发展规划、政策并组织实施；拟订实施广告监督管理的制度措施，组织指导药品、保健食品、医疗器械、特殊医学用途配方食品广告审查工作；组织监测各类媒介广告发布情况；组织查处虚假广告等违法行为；指导广告审查机构和广告行业组织的工作。
国家市场监督管理总局除了整合了原有工商、质监、药监等部门在食品安全监督管理方面的职能外，还对外保留国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会牌子。国家标准化管理委员会的工作职责主要包括下达国家标准计划，批准发布国家标准，审议并发布标准化政策、管理制度、规划、公告等重要文件；开展强制性国家标准对外通报；协调、指导和监督行业、地方、团体、企业标准工作；代表国家参加国际标准化组织、国际电工委员会和其他国际或区域性标准化组织；承担有关国际合作协议签署工作；承担国务院标准化协调机制日常工作。这样的整合打破了过去各部门之间的监管壁垒，避免了各部门分散而治、职能交叉、重叠冲突以及监管空白等所造成的踢皮球和推诿现象，进一步发挥了政府在社会共治模式下的监督管理作用。
食品安全社会共治是一种新理念、新模式，是我国食品安全监管模式改革的必然选择。但食品安全涉及各方主体共同利益，因此食品安全社会共治是一项系统工程，在实际运行中，需要构建完善的社会共治机制，建立各方主体的耦合协调机制，进一步明晰各方主体的职责和权力，实现责任、权力、利益的有机统一，从而真正形成“各尽其责、合力共治”的治理格局。
章尾
1.推荐阅读
（1）LAWLEY R, CURTIS L, DAVIS J.The food safety hazard guidebook[M].2nd edition.London：RSC Publishing.，2012.
这本指南涵盖了广泛的已知和新兴的食品安全危害，主要包括生物危害和化学危害，如细菌、病毒、寄生虫、朊病毒、生物毒素、化学污染物、食品过敏原等，通过本指南可以方便快速地查找到每一种危害信息。同时可以熟知HACCP和食品安全管理体系。
（2）谢康，肖静华，赖金天，等.食品安全社会共治：困局与突破[M].北京：科学出版社，2017.
2015年修订的《食品安全法》是在实践的基础上明确提出了食品安全工作“社会共治”原则，以号召社会力量共同治理食品安全问题。但食品安全治理是一项复杂的系统工程和世界难题。中国情境的复杂性使中国食品安全治理更成为一项世界级难题，寻求从食品安全社会共治角度破解这个难题同样面临困局。本书通过分析食品安全市场失灵、政府失灵、社会共治失灵形成的社会系统失灵，在理性假设基础上，首次将有限理性假设违规决策分析应用于食品安全治理领域，提出中国情境下食品安全社会共治理论，为突破食品安全社会共治困局的社会治理模式转变提供政策依据和决策指导方向，并从食品安全治理视角推进和深化社会共治的理论研究。
2.开放性讨论题
（1）国外发达国家和地区食品安全监管体制对我国食品安全监管有何借鉴意义？
（2）社会共治下的食品安全监管如何充分发挥各主体的积极作用？
3.思考题
（1）什么是食品安全？影响食品安全的危害因素有哪些？
（2）何为食品安全监督管理？试简述实施食品安全监督管理意义。
（3）简要介绍不同发达国家和地区食品安全监管体制及其特点。
（4）请简述我国现阶段食品安全监督管理体制情况。
（5）什么是食品安全社会共治？其主体有哪些？