5.6 食盐的监督管理
食盐、食用盐，也叫盐巴，是指直接使用和制作食品所用的盐，是海水或盐井、盐池、盐泉中的盐水经煎晒而成的结晶，无色或白色。食盐是烹饪的调味品之一，也是人体必需的矿物质。主要成分氯化钠同样也是重要的化工原料，可生产碳酸钠、氧气、盐酸、氢氧化钠、氯酸盐、次氯酸盐、漂白粉及金属钠等，可用于供盐析肥皂和鞣制皮革等。高度精制的氯化钠可用来制生理盐水，用于临床治疗，如失钠、失水、失血等情况。我国食盐产业飞速发展的过程中，面临着许多问题，诸如各地工艺水平参差不齐，监管力度不同，发展程度不协调等。近年来，食盐行业渐渐由国家调控模式转化为市场需求调节生产和流通的模式。《中华人民共和国食品安全法》中明确指示食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的监督管理制度。从源头上保证食盐的质量成为食盐产业的重中之重。
5.6.1 食盐的种类
我国食盐的分类标准众多。从原料来源分类，可分为海盐、湖盐、井矿盐三种，又称为原盐；按生产方法划分，可以把食盐分为真空蒸发制盐、平锅制盐、日晒盐和粉碎盐4种，又称为精盐；按用途和纯度分为普通食用盐、餐桌盐、肠衣盐、药用盐、健康盐、味精盐、畜牧盐、防雪盐、营养盐等。营养盐主要有雪花盐、加硒盐、加锌盐、加铁盐、核黄素盐、低钠盐、加碘盐等。
从全球食盐消费趋势分析，食盐产品呈现健康、多元化的发展趋势。美国食盐包括调味盐、含盐调味料理、风味盐等近千种产品。韩国食盐包括健康盐、竹盐、牛奶咖啡盐等多种健康类食盐。我国除了开发自己的食盐产品外，也引进了国外产品。中国盐业总公司在2014年与美国莫顿盐业签订了协议，引进了莫顿食盐、天然海盐、细海盐、粗粒美食盐等产品。之后，云南、江苏、广东等地盐企业也引进了澳大利亚、日本等地的多种盐产品。今后食盐产业仍然会朝着品种功能多样化的方向发展。
5.6.2 食盐的生产工艺
精制盐厂的主要生产流程分为卤水净化、蒸发、洗涤、离心脱水、加碘、干燥、灌装7个过程。其中蒸发和加碘（加入碘酸钾）是关键工序。蒸发的能源为饱和蒸汽，通过对卤水进行加热，使卤水沸腾，水分蒸发后析出盐。盐浆通过洗涤以后进入离心机进行脱水，脱水以后的盐含水量在3%左右，再经过加碘进入干燥系统进行干燥，最终成品盐的水分达到0.3%左右，氯化钠含量在99.1%以上，与碘混合均匀后进行灌装。经过人类加工制作形成的盐为人工盐。因为自然盐的数量不够，或某地缺少自然盐的资源，人工加工生产盐成为必然选择。在中国，加工生产的盐主要是海盐、井矿盐、湖盐。
（1）海盐 以海水（含沿海地下卤水）为原料晒制成的盐。我国的海盐生产，一般采用日晒法（滩晒法），利用滨海滩涂，筑坝开辟盐田，通过纳潮扬水，吸引海水灌池，经过日照蒸发变成卤水。当卤水浓度蒸发达到25°Bé时，析出氯化钠，即为原盐。日晒法生产原盐，其工艺流程一般分为纳潮、制卤、结晶、收盐四大工序。
（2）井矿盐 井矿盐资源分为埋藏在地下的固体石盐和液体卤水。井矿盐是采用打井的方式，开采埋藏在地下几十米甚至几千米的固体石盐或液体卤水，并通过一定生产工艺精制而成。井矿盐生产主要分为采卤和制盐两个环节，不同的矿型采用不同的采卤方法。提取天然卤的方法有提捞法、气举法、抽油采卤、深井潜卤泵、自喷采卤等方法。在岩盐型矿区大多采用钻井水溶开采方法，有的采用单井对流法，有的采用双井水力压裂法。
（3）湖盐 湖盐是第四纪以来可溶盐分聚于成盐盆地，矿化水经过浓缩，盐类矿物逐渐沉积而形成的现代矿床。湖盐分为原生盐和再生盐，主要采用采掘法或滩晒法。以采掘而言，有些湖经过长期蒸发，盐沉淀湖底，不需经过加工即可直接捞取。如柴达木盆地的盐湖，历经数千万年变化，形成了干湖，其盐露于表面。这一类盐目前以采盐机或采盐船进行生产，它的工艺流程大致是：剥离覆盖物→采盐管道输送（或汽车输送）→洗涤→脱水→皮带机输送→成品盐坨。滩晒法与海盐生产工艺类似。
5.6.3 食盐的监督管理
（1）中国 食盐专营制度在我国已延续数千年，当前中国仍在实施食盐专营制度，但是目的和出发点与以往已截然不同，保障社会稳定与国民身体健康成了目前专营制度得以维系的核心原因。专营通常是指国际对某种商品或相关产品在生产、配送、销售等环节实行统一管理、严格控制，具有一定的垄断性。国家专营制度的优势非常明显，能够制止多头倒卖，避免产生市场、价格混乱等状况，能够保证社会经济生活稳定健康发展。这种制度的缺点也非常明显，我国近些年来一直在探寻食盐专营管理体制改革的新道路。
1）现行的相关国家标准 在质量检验方面，食盐的国家标准主要有《食品安全国家标准 食盐指标的测定》（GB 5009.42—2016）、《进出口加碘食盐中碘的检验方法》（SN/T 0929—2000）、《进出口食盐检验规程》（SN/T 0623—2010）。在食盐生产方面，相关国标主要有《食盐小包装制作技术规范》（QB/T 4510—2013）、《食盐加碘生产工艺规范》（QB/T 5269—2018）。在食盐质量安全管理方面的国标主要有《食盐配送中心建设与管理技术规范》（QB/T 2764—2006）、《食盐定点生产企业质量管理技术规范》（GB/T 19828—2018）、《食盐安全信息追溯体系规范》（QB/T 5279—2018）、《食盐批发企业管理质量等级划分及技术要求》（GB/T 18770—2020）。
2）相关法规 我国食盐的监管除了《中华人民共和国食品安全法》，还有《盐业管理条例》《食盐专营办法》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》《食盐价格管理办法》等。在这些国家层面法律法规基础上，各地也发布实施一些地方行政法规。为加强食盐质量安全监督管理，保障公众身体健康和生命安全，根据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《食盐专营办法》等法律法规，于2019年12月23日经国家市场监督管理总局通过了《食盐质量安全监督管理办法》（以下简称《办法》），自2020年3月1日起施行，这是目前我国食盐生产经营产业监管的主要依据。
3）食盐的生产经营许可《办法》规定“从事食盐生产活动，应当依照《食品生产许可管理办法》的规定，取得食品生产许可。食盐的食品生产许可由省、自治区、直辖市市场监督管理部门负责。从事食盐批发、零售活动，应当依照《食品经营许可管理办法》的规定，取得食品经营许可”。按照食盐专营管理要求，2018年底前，全国已有131家食盐定点生产企业（含多品种盐）取得定点生产许可证，名单已在工业和信息化部网站发布。按照《办法》要求，只有上述食盐企业才有资格依照《食品生产许可管理办法》的规定的程序、内容等具体要求，向所在省、自治区、直辖市市场监管局提出食品生产许可申请。收到企业许可申请后，各省、自治区、直辖市市场监管局会依法依规进行受理、审查，作出准予生产许可或不予生产许可的决定。
4）食盐的生产经营 食盐生产经营者应当按照《食品安全法》等法律法规和食品安全标准开展食盐生产经营活动，保证生产经营的食盐质量符合《食品安全国家标准 食用盐》（GB 2721—2015）、《食品安全国家标准 食品生产通用卫生规范》（GB 14881—2013），加碘食盐的碘含量符合《食品安全国家标准 食用盐碘含量》（GB 26878）等食品安全国家标准的规定。按照食品安全管理相关法规，食盐生产批发除了符合《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件管理办法》要求外，还应符合下列食品安全管理方面的要求：具有与生产经营的食盐品种、数量相适应的食盐原料处理和食盐加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；具有与生产经营的食盐品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度；具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食盐与原料、成品交叉污染，避免食盐接触有毒物、不洁物；贮存、运输和装卸食盐的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食盐污染，并符合保证食盐安全所需的温度、湿度等特殊要求，不得将食盐与有毒、有害物品一同贮存、运输；食盐生产经营人员应当保持个人卫生，生产经营食盐时，应当将手洗净，穿戴清洁的工作衣、帽等；使用的洗涤剂、消毒剂应当对人体安全、无害；法律、法规规定的其他要求。非食盐生产经营者从事食盐贮存、运输和装卸的，应当符合前款第5项的规定。
5）食盐中的食品添加剂《办法》规定食盐定点生产企业应当按照食品安全国家标准使用食品添加剂，不得超过食品安全国家标准规定的使用范围和限量使用食品添加剂。《食品安全国家标准 食用盐》（GB 2721—2015）、《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》（GB 2760—2014）等食品安全国家标准中允许使用的食品添加剂主要有二氧化硅、硅酸钙、氯化钾、柠檬酸铁铵、亚铁氰化钾、亚铁氰化钠、阿拉伯胶、酒石酸铁等。食盐定点生产企业应当建立健全食品添加剂使用管理制度，从正规渠道购进食品添加剂原料，生产过程中要准确称量、规范添加，不得超范围、超剂量使用食品添加剂和营养强化剂，在食盐的标签上要准确标识所使用的添加剂名称和用量。例如，一些企业在产品中添加了抗结剂，又在标签上标识“未抗结剂”“零添加”字样，这违反了食品标签管理规定；加碘盐的碘含量标识也有不规范的问题，建议各企业认真对照法规要求，规范标签标识。
6）食盐的包装标签标识《办法》第九条规定“食盐的包装上应当有标签。禁止销售无标签或者标签不符合法律、法规、规章和食品安全标准规定的食盐。加碘食盐应当有明显标识并标明碘的含量。未加碘食盐的标签应当在显著位置标注“未加碘”字样”。按照我国食品安全相关法规要求，食盐生产经营者生产销售食盐的包装上应当有标识，标签应当符合食品安全法及其实施条例、《食品标识管理规定》《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB 7718—2011）、《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》（GB 28050—2011）等法律法规和食品安全国家标准的规定。加碘食盐应当有明显标识并标明碘的含量。未加碘食盐的标签应当在显著位置标注“未加碘”字样。
（2）其他国家 目前世界的盐业体制大体分为三大类：一是坚持专营体制，如印度；二是完全依靠市场主体竞争，如美国、英国，但两国采取的竞争政策略有所不同，美国采取原则性禁止政策，反对市场垄断行为，英国则采取规制弊害原则，防止托拉斯集团的形成，但最终还是形成了几家自然垄断盐企；三是逐步放开专营市场，实现市场化，如日本、韩国。日本经过5年产业保护期（含3年进口管制期）的过渡改革，2005年取消了专营制度，但国家仍保留食盐基本保障和战略储备职能，采取了介于市场与政府中间的体制，这与日本盐资源条件较差有关。韩国模仿日本采取设置过渡期取消了专营制度。瑞典尽管盐业非国家专营，但盐价受到国家管制。总之，除美国等极少数国家外，包括英国、法国、德国等发达国家，均经历了盐专卖制度或盐税制度时代，但随着盐的应用向化工的延伸使食盐占比大幅下降，工业化制盐实现了大规模生产，盐的安全监管体系不断完善等原因，世界盐业体制逐步从专营向市场化转变。
美国的盐资源也十分丰富，拥有众多的岩盐矿层、湖盐、天然卤水等资源。美国是全世界较早实行盐业市场化流通模式的国家，经过市场竞争、兼并重组、优胜劣汰，形成了产销合一、寡头垄断、以销定产、有序竞争的经营格局，实现了盐业市场运行高度市场化。美国未制定专门的盐业法规，也没有管理盐业的专门机构，盐产品与其他普通商品一样在市场竞争的框架内运行，受反垄断法、反倾销法、食品法等法律法规的管制。政府及美国盐业协会对各种用途盐的技术标准做出规定，各公司必须严格遵照执行。公司作为市场经营的主体，自觉遵守相关法律法规和市场经营规则。美国盐业协会（盐学会）对促进行业发展发挥了积极作用。美国盐业协会是一个基于北美地区，致力于倡导盐的诸多益处，特别是为确保冬季道路安全、优良水质和健康营养的非营利性行业组织。协会成立于1914年，成立之初叫盐生产者协会，1963年改名为盐业协会。目前协会有团体会员37个（团体会员除美国国内相关成员单位外，还包括北美、南美、欧洲、亚洲等相关国家的单位，中国盐业总公司系该协会的团体会员）。美国盐业协会代表美国盐行业与政府保持经常性的联系，协调企业与政府之间的公共政策、公共关系，代表行业说话，为行业争取合法权益；负责协调会员单位之间的相互关系；盐业协会还经常开展食盐知识宣传，盐的生产、使用等方面的调查与研究，组织开展各种学术活动，为会员提供信息服务。如当前社会存在偏见，有些人认为吃盐有害健康，对盐业市场造成困扰。为此，协会履行“消除不准确的公众认知”职责，通过组织专家研究，客观公正地提供正确信息，引导社会舆论，促进市场销售。美国盐业协会积极发挥作用，补充和完善了美国盐业的市场运行机制。美国对制盐生产企业和盐业销售企业采取不同的市场准入模式。政府负责盐矿开采的审批，制盐企业必须在FDA进行登记。但盐的销售企业设立相对简单，按普通的市场经营主体看待，无特殊进入门槛。美国盐业市场化流通模式对我国正在进行的以市场化为导向的盐业体制改革、培育我国成熟的盐业市场流通主体，具有十分重要的借鉴意义。